Myndigheternas årsredovisningar skönmålar deras verksamhet

Vi befinner oss mitt uppe i en industripolitisk renässans. I kölvattnet av finanskrisen och pandemin har stora industrisatsningar initierats runtom i västvärlden, inte minst på miljöområdet där s k green deals kan ses som en konvergens mellan miljöpolitik och industripolitik. EU:s Green Deal uppgår till totalt 1 000 miljarder euro över en tioårsperiod och hela 430 miljarder har allokerats specifikt till vätgas.

Industripolitikens återkomst innebär också att intresset för utvärderingar av olika näringspolitiska insatser har blivit allt viktigare. Även om det i dag görs många utvärderingar på området finns det relativt lite forskning om kvaliteten på de utvärderingar som genomförs. Det finns också begränsad kunskap om hur utvärderingar faktiskt används i praktiken av de myndigheter som blir utvärderade.

I den här artikeln presenterar vi resultaten från en genomgång av hur de tre näringspolitiska myndigheterna (Energimyndigheten, Vinnova och Tillväxtverket) använder sig av utvärderingar i sina årsredovisningar åren 2010–20. Vi går igenom samtliga fall av hänvisningar till utvärderingar och kodar huruvida hänvisningen är positiv, neutral eller negativ beträffande myndighetens verksamhet. Materialet visar att 84 procent av hänvisningarna är positiva, 12 procent är neutrala och fyra procent är negativa avseende myndigheternas insatser. Vi tolkar resultaten som att myndigheter hänvisar till utvärderingar för att framställa sig själva i bättre dager.

Resultat

Figur 1 sammanfattar studiens viktigaste resultat.

Figur 1. Andel positiva, neutrala och negativa formuleringar gällande utvärderingar i årsredovisningarna för Vinnova, Energimyndigheten och Vinnova (2011–21)

Källa: Årsredovisningar för Vinnova, Energimyndigheten och Tillväxtverket (2010–20).

Samtliga myndigheter uppvisar ett tydligt mönster av att primärt hänvisa till utvärderingar på ett positivt sätt. Då tidigare forskning har visat att näringspolitiska utvärderingar generellt är positiva (Collin m fl 2021, 2022) kanske dessa resultat inte ska komma som någon överraskning. Hänvisningarna i årsredovisningarna är dock positiva i en högre grad än utvärderingarna.

Vi observerar vissa skillnader; exempelvis har Vinnova högst andel positiva hänvisningar och lägst andel negativa, medan Tillväxtverket innehåller väsentligt fler neutrala formuleringar. Tabell 1 nedan ger några illustrativa exempel på positiva, neutrala och negativa hänvisningar till utvärderingar från de olika myndigheternas årsredovisningar.

Tabell 1. Exempel på hur myndigheter använder utvärderingar i sina årsredovisningar

Källa: Årsredovisningar för Vinnova, Energimyndigheten och Vinnova (2010–20).

Av de 654 fallen då myndigheter hänvisar till utvärderingar har man i hela 87 procent av fallen inte angett någon referens, vilket betyder att det bara i 13 procent av fallen finns en referens. Totalt går det att hitta enbart ett exempel på en hänvisning till en utvärdering som är negativ eller kritisk där en källa också anges. Denna formulering står att finna i Tillväxtverkets årsredovisning för år 2015. Formuleringen efterföljs emellertid av ett flertal positiva formuleringar som gör att helhetsintrycket ändå blir positivt. För mer information, se Sandström (2023).

I de 87 fall då myndigheter anger källor är 79 procent av hänvisningarna till konsultföretag som gjort utvärderingar, 19 procent till den egna myndigheten och i två procent av fallen refererar man till andra myndigheter som gjort utvärderingar, exempelvis Tillväxtanalys eller Riksrevisionen. Ett generellt intryck är att Energimyndigheten, Vinnova och Tillväxtverket är sparsamma med hänvisningar eller omnämnanden av de myndigheter som har i uppdrag att utvärdera dem. De utvärderingar som påvisat små eller negativa effekter av de stödprogram som myndigheterna ansvarat för nämns som regel ej (Tillväxtanalys 2019, 2015; Daunfeldt m fl 2016, 2022; Gustavsson m fl 2020).

Vi ser också många exempel på att myndigheterna kommer med mycket starka positiva uttalanden när de hänvisar till olika utvärderingar. Vinnovas årsredovisning för året 2013 innehåller följande illustrativa formulering:

Sammanfattningsvis visar utvärderingen att de företag som beviljas medel attraherar mer kapital (14–15 gånger), ökar sin omsättning (3 gånger) och antalet anställa (2,5 gånger) mer än en kontrollgrupp, 7 år efter att de beviljats VINN NU-medel (s 40).

Ett liknande exempel står att finna i Tillväxtverkets årsredovisning för år 2020:

I dessa företag ökar exportvolymen med så mycket som 93 procent jämfört med en kontrollgrupp efter fyra år.

Diskussion

Våra resultat visar att Energimyndigheten, Vinnova och Tillväxtverket generellt sett använder sig av utvärderingar för att framställa sin egen verksamhet i en positiv dager. Även om det föreligger vissa skillnader mellan de tre myndigheterna och viss naturlig variation över tiden kan observeras är mönstret tydligt: hänvisningar till utvärderingar är ett sätt att påvisa det positiva med myndigheternas aktiviteter. Givet hur tydligt detta fenomen kan observeras framstår det som strategiskt och systematiskt.

En invändning mot denna tolkning skulle vara att dessa myndigheter generellt gör ett bra jobb vilket då också skulle återspeglas i form av positiva utvärderingar som man sedan hänvisar till. Vi ser dock att andelen positiva hänvisningar är högre än andelen positiva utvärderingar. Collin m fl (2021, 2022) studerade 110 utvärderingar i ett dataset som innehåller de flesta av de utvärderingar myndigheter hänvisar till under åren 2010–20. I detta material var andelen positiva utvärderingar 61 procent, andelen neutrala var 34 procent och andelen negativa var fem procent. Hänvisningarna till utvärderingar är med andra ord mer positiva än utvärderingarna. Materialet innehåller också gott om exempel på starka positiva formuleringar, samtidigt som det är tydligt att de studerade myndigheterna i allt väsentligt inte hänvisar till de kritiska utvärderingar som gjorts av Riksrevisionen och Tillväxtanalys.

Dessa observationer kan ställas i kontrast till Förordning 2017:682 som säger om årsredovisningar att ”handlingarna ska kortfattat ge underlag för regeringens uppföljning, prövning, eller budgetering av myndigheternas verksamhet”. Det står också i paragraf 6 av SFS2000:605 att ”Årsredovisningens delar skall upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat samt av kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning”. Fortsatt forskning om utvärderingar och innehållet i myndigheters årsredovisningar kan utröna huruvida dessa dokument upprättas i enlighet med de riktlinjer som stipulerats i ovannämnda paragrafer.

Resultaten som rapporterats i den här artikeln bör kanske inte komma som någon överraskning för den som är bekant med public choice-litteratur (Buchanan och Tullock 1965). Public choice analyserar politiska beslut med utgångspunkt i nationalekonomins grundantaganden om knappa resurser, alternativkostnader och nyttomaximerande individer. Politik kan därmed förstås som en sorts marknad där resurser och tjänster traderas mellan aktörer som agerar i egenintresse. Politiker kan från det här perspektivet uppfattas som röstmaximerare. Särintressen försöker som regel tillskansa sig fördelar medan myndigheter och offentlig förvaltning ofta antas fungera som budgetmaximerare (Niskanen 1994). I en studie från 2022 visade Bednarczuk att anställda vid myndigheter i regel föredrar en växande offentlig budget så länge deras egen myndighet får mer resurser.

Public choice-teorin skulle förklara våra resultat genom att understryka att den enskilda myndighetens möjligheter att växa i legitimitet och storlek ökar när den försätter sig själv i en positiv dager med hjälp av utvärderingar och hänvisningar till utvärderingar. Det bör också poängteras att tilldelning av resurser i viss utsträckning sker i en konkurrenssituation där en myndighet med sämre image riskerar att bli nedprioriterad. Följaktligen hamnar samtliga myndigheter under samma departement i en situation där de blir nödgade till detta agerande. Vi ska heller inte utesluta mer beteendeekonomiska förklaringar, det är känt sedan tidigare att människor överskattar sin egen förmåga och attribuerar större värde till sådant som de själva varit involverade i. Varför skulle myndighetsutövning utgöra ett undantag till detta?

Slutsats

Våra resultat visar att de tre näringspolitiska myndigheterna Energimyndigheten, Vinnova och Tillväxtverket primärt hänvisar till utvärderingar på ett positivt sätt. 84 procent av hänvisningarna är positiva, 12 procent är neutrala och fyra procent är negativa. Vi ser också att källhänvisningar är relativt ovanliga, samt att myndigheterna primärt hänvisar till utvärderingar genomförda av konsultföretag eller av sig själva. I de 654 fall då myndigheter skriver om utvärderingar i sina årsredovisningar återfinns sex hänvisningar till Tillväxtanalys.

Resultaten kan förklaras med grundläggande public choice-teori gällande myndigheter som nyttomaximerande aktörer. Våra slutsatser har flera implikationer gällande den pågående trenden mot alltmer interventionistisk industripolitik. De myndigheter och offentliga instanser i Sverige och EU som administrerar de växande industristöden behöver förstås som agenter på en sorts politisk marknad där de agerar utifrån sitt egenintresse. Om satsningar på s k fossilfritt stål eller vätgas i själva verket är riskfyllda eller dåligt underbyggda ligger det rimligen i de offentliga aktörernas intresse att förminska eventuella problem och risker. Våra resultat understryker också vikten av oberoende utvärderingar och att myndigheter inte själva bör utvärdera eller bedöma sin egen verksamhet.