Bättre än väntat – hur unga vuxna påverkas av en militärbasnedläggning i hemkommunen

Efter Kalla krigets slut inledde Sverige en omfattande nedrustning av sin militära kapacitet, vilket bl a ledde till stängning av flera militärbaser. I kommuner där nedläggningar ägde rum förändrades den lokala arbetsmarknaden drastiskt, men konsekvenserna på individnivå var ändå inte bara negativa. Vissa kunde exempelvis undvika arbetslöshet genom att flytta eller vidareutbilda sig.

Denna studie undersöker effekterna av nedläggningar vid millennieskiftet med fokus på individer som precis ska avsluta gymnasiet när en närliggande bas stängs ned. Vid denna tidpunkt i livet står många inför valet mellan att börja arbeta eller att vidareutbilda sig och syftet med studien är att undersöka hur nedläggningen påverkar detta val och vilka konsekvenser det har för individernas arbetsmarknadsutfall. Med hjälp av registerdata följer jag de drabbade individernas utbildningsbeslut, flyttmönster och arbetsmarknadsutfall från gymnasietiden och under deras första år som vuxna. Eftersom nedläggningarna skedde plötsligt och relativt oförutsägbart, finns lämpliga kontrollgrupper. De drabbade individerna jämförs dels med jämnåriga från kommuner med militärbaser som inte påverkades av nedskärningarna, dels med äldre individer från samma kommun.

Resultaten av nedläggningarna kan sammanfattas i fyra punkter:

• Fler män väljer att vidareutbilda sig
• Närhet till lärosäten är avgörande för vidareutbildning
• Mäns inkomster minskar, utan att sysselsättningsgraden påverkas
• Kvinnor gynnas efter några år

Innan dessa resultat analyseras djupare kommer jag först att redogöra för Försvarsmaktens nedskärningar, tidigare forskning på området samt en beskrivning av de berörda individerna och deras hemkommuner.

1. Försvarsmaktens nedskärningar

Syftet med nedrustningen vid millenniumskiftet var att anpassa Sveriges försvar till den förändrade säkerhetsmiljön efter Kalla krigets slut och samtidigt minska militära utgifter. Mellan 1995 och 2009 sjönk försvarsutgifterna som andel av BNP från 2,2 till 1,2 procent och nästan 40 procent av officerare och civilanställda blev uppsagda (Hedin 2011). Fokus skiftade mot icke-militära försvarsstrategier som diplomati, internationellt samarbete och civilförsvar, samtidigt som de väpnade styrkorna minskades.¹ En avgörande fas i denna nedrustning var när tio militärbaser, vilket motsvarade drygt en fjärdedel av alla baser, stängdes mellan 1998 och 2005. I genomsnitt sysselsatte militärbaser omkring fyra procent av arbetskraften i de kommuner där de var belägna (Jakobsson 2010). En nedläggning påverkade dock inte bara de anställda vid baserna, utan också andra delar av den lokala ekonomin, såsom underleverantörer och butiker. Dessutom går det lokala samhället miste om värnpliktiga som temporärt bor där för att göra sin militärtjänstgöring.

Trots att militära budgetnedskärningar var väntade, var det svårt att förutsäga vilka baser som skulle stängas då beslutet påverkades av en mängd faktorer såsom geografiska överväganden, kostnadseffektivitet och lokalpolitiska påtryckningar. Denna osäkerhet förstärktes ytterligare av att den socialdemokratiska regeringen saknade en politisk majoritet under denna period. Inte ens baser med nyligen genomförda investeringar (t ex Ängelholm) eller strategisk betydelse (t ex Gotland) var immuna från nedläggningsbeslut. Under hela den parlamentariska processen skedde flera förändringar som skapade osäkerhet och oförutsägbarhet kring vilka baser som till slut skulle stängas (Dahlberg m fl 2024; Hedin 2011).

2. Tidigare forskning om militärbasnedläggningar

Enligt Andersson m fl (2007) minskar kommuninvånarnas genomsnittliga inkomst under de första tre åren efter en militärbasnedläggning, men effekten avtar med tiden. Författarna menar att kommunerna har förmåga att anpassa sig och visar motståndskraft på lång sikt. Liknande mönster har dokumenterats i andra länder (Hooker och Knetter 2001; Paloyo m fl 2010; Lee 2018). Dessa studier identifierar tre huvudsakliga förklaringar till de oväntat små effekterna: i) små spridningseffekter på övriga delar av den lokala arbetsmarknaden, ii) berörda samhällen lyckas utnyttja de resurser som frigörs från stängningarna, och iii) individer är anpassningsbara i sina arbetsmarknadsbeslut. Genom att fokusera på aggregerade nivåer har tidigare forskning främst kunnat belysa de två första förklaringarna. För att fullt ut förstå den tredje förklaringen, individers anpassningsförmåga, krävs ett fokus på hur de reagerar på nedläggningarna på en mer detaljerad nivå. Två svenska studier berör delvis detta genom att undersöka hur uppsagda individer från militärbasnedläggningarna påverkas. Dahlberg m fl (2024) visar tydliga negativa konsekvenser i form av lägre inkomster och högre arbetslöshet för de uppsagda. Jakobsson (2010) finner att de är något mindre benägna att vara sysselsatta sex år efter nedläggningen, men hittar inte lika starka negativa effekter på inkomsterna.

Dessa studier, som undersöker utfall på aggregerad nivå och bland uppsagda individer, ger en bred bild av nedläggningarnas konsekvenser. Dock fångas inte unga vuxna i dessa analyser, en grupp som är särskilt känslig för lokala arbetsmarknadsstörningar. I synnerhet påverkas deras utbildningsbeslut i hög grad av förändringar på den lokala arbetsmarknaden.²

3. Data

Kommuner

I mitten av 1990-talet fanns militära baser i nästan 40 av Sveriges 290 kommuner. Av dessa fokuserar jag på tio där en nedläggning slutfördes någon gång mellan 1998 och 2005 och nio som förblev opåverkade (se tabell 1). Jag exkluderar kommuner med en militärbas där den militära anställningsnivån 1998 var under en procent av den lokala arbetskraften,³ där en ofullständig nedläggning skedde⁴ eller där en statlig myndighet etablerades som kompensation för nedläggningen.⁵ De 19 inkluderade kommunerna är relativt rurala med en genomsnittlig befolkning på drygt 31 000.

Tabell 1. Kommunstatistik

Anm: Minskningen av militära anställningar visar den totala nedgången i antalet anställda vid Försvarsmakten i kommunen mellan två år före nedläggningsbeskedet och två år efter, omräknat till andelen av den totala sysselsättningen året före beskedet. Nära lärosäte innebär att kommunen har ett lärosäte eller gränsar till en kommun som har ett. Källa: Egna beräkningar.

Individer

Studien omfattar individer födda i Sverige mellan 1974 och 1987 som vid 18 års ålder var bosatta i en av de 19 presenterade kommunerna. Detta motsvarar ca 27 000 individer som jag följer genom SCB registerdata. Jag mäter effekten på individer som är 18 år när en nedläggning äger rum i deras hemkommun. Som kontrollgrupp används dels äldre individer som bodde i samma kommun vid 18 års ålder men som inte påverkades av nedläggningen, dels jämnåriga individer från kommuner där basen bibehölls. Att använda äldre kohorter som kontrollgrupp innebär att analysens tidshorisont begränsas till när de också utsätts för nedläggning, vilket sker vid 24 års ålder. För en mer detaljerad beskrivning av det empiriska tillvägagångssättet, se Sandberg (2024).

I Sandberg (2024) visar jag även hur de drabbade individerna får en svagare anknytning till Försvarsmakten. Vid 24 års ålder är sannolikheten för anställning inom Försvarsmakten 76 procent lägre. Andelen som väljer att gå yrkesofficersutbildning minskar kraftigt, medan benägenheten att genomgå militärtjänstgöring endast minskar marginellt.

4. Resultat

Fler män väljer att vidareutbilda sig

Efter en nedläggning sker en ökning av vidareutbildning på universitet och högskolor bland unga män som bor i närheten, medan kvinnors utbildningsnivå förblir oförändrad. Figur 1 visar att män mellan 19 och 22 års ålder är två till tre procentenheter mer benägna att vara inskrivna vid ett lärosäte efter att en nedläggning ägt rum i deras hemkommun. Vid 24 års ålder har fyra procentenheter fler avslutat minst en termin, vilket motsvarar en ökning på tio procent. Detta trots att männen är mindre benägna att slutföra officersutbildning och i stället blir naturvetenskapliga utbildningar mer populära.

Det är tydligt att fler män väljer att vidareutbilda sig, men det är inte lika uppenbart att en utbildningsökning sker bland dem som skulle ha studerat även om basen hade funnits kvar. Med andra ord handlar effekten främst om att fler börjar studera (en utbildningsökning på den extensiva marginalen), snarare än att de som ändå hade studerat ökar sin utbildningsnivå. Detta visar sig i att nedläggningarna inte leder till att fler tar ut kandidatexamina, utan snarare i en ökning av att läsa enstaka kurser eller kortare yrkeshögskoleutbildningar. Dessutom drivs utbildningsökningen främst av män med låga gymnasiebetyg, som ofta tillhör den grupp som annars inte skulle ha valt att vidareutbilda sig.

Figur 1. Effekter på att vara inskriven i högre utbildning någon gång under året bland män

Anm: Markeringarna, med tillhörande 95-procentiga konfidensintervall, visar effekten av nedläggning av militärbas i sin hemkommun året man fyller 18 år. Källa: Egna beräkningar.

Närhet till lärosäten är avgörande för vidareutbildning

Av de tio kommuner som påverkades av en militärbasnedläggning gränsar fem (Söderhamn, Hässleholm, Norrtälje, Sollefteå och Strängnäs) till en kommun med ett lärosäte och en (Falun) har ett eget lärosäte. Individer från dessa sex kommuner kan därför anses ha tillgång till ett närliggande lärosäte.⁶ Denna närhet visar sig vara avgörande för ökningen i vidareutbildning bland män: effekterna som visas i figur 1 drivs helt av individer från dessa kommuner. En stor del av dessa män väljer även att flytta till grannkommunen med lärosätet, men efter några år tenderar de att återvända till sin hemkommun. Utbildningsökningen sker alltså främst bland män som annars skulle ha stannat kvar i sin hemkommun, men som i samband med en nedläggning väljer att studera vid ett närliggande lärosäte.

Att en kommun gränsar till ett lärosäte innebär ofta också närhet till en större stad, vilket kan underlätta omställningen efter en lokal nedläggning då en större stad erbjuder en bredare arbetsmarknad utöver möjligheten till högre utbildning. Om så är fallet, borde närheten minska effekten av nedläggningen på inkomster. Men faktum är att inkomstförlusterna, i synnerhet förvärvsinkomster, blir större för de som bor nära ett lärosäte (och en större stad). Detta kan förklaras av att fler väljer att studera, vilket tyder på att närheten till både ett lärosäte och en större arbetsmarknad leder till en ökad satsning på utbildning snarare än att individer lyckas undvika inkomstminskning genom att etablera sig på den närliggande arbetsmarknaden.

Mäns inkomster minskar, utan att sysselsättningsgraden påverkas

Trots att en stor arbetsgivare försvinner och att fler väljer att studera, minskar inte sysselsättningsgraden bland män. En förklaring kan vara att fler kombinerar studier med deltidsarbete efter en nedläggning, vilket gör att sysselsättningen förblir oförändrad. Detta ligger i linje med den inkomstminskning som visas i figur 2. Vid 20 års ålder har män från kommuner med nedlagda baser en årlig disponibel inkomst som är 7 400 kr lägre, vilket motsvarar en minskning på 7,0 procent jämfört med om basen inte lagts ned. Knappt en tiondel av denna minskning kan förklaras av minskad värnpliktsersättning. Vid 24 års ålder, när värnplikt i regel inte förekommer, är inkomstminskningen i absoluta tal ungefär lika stor, men utgör då endast 3,7 procent av inkomsten på grund av högre genomsnittsinkomster vid den åldern.⁷

Då sysselsättningsgraden inte har påverkats tyder detta på att inkomstbortfallet beror på att männen har fått sämre betalda arbeten än de skulle haft om basen varit kvar. Även om fler män väljer att vidareutbilda sig när de är mellan 19 och 22 år, leder alltså detta varken till högre disponibel inkomst eller förvärvsinkomst under senare år. En sannolik förklaring är att det främst är män med låga gymnasiebetyg och som inte hade studerat om basen funnits kvar som driver denna ökning i utbildningsnivå – en grupp som i regel har lägre avkastning på vidareutbildning.

Figur 2. Effekter på årlig disponibel inkomst i tusentals kronor bland män

Anm: Markeringarna, med tillhörande 95-procentiga konfidensintervall, visar effekten av nedläggning av militärbas i sin hemkommun året man fyller 18 år. Källa: Egna beräkningar.

Kvinnor gynnas efter några år

Vid millenniumskiftet utgjorde kvinnor endast en femtedel av de anställda inom Försvarsmakten (Försvarsmakten 2001). Därför upplevdes en nedläggning troligen inte som en lika stor förlust av potentiella anställningsmöjligheter för kvinnor som för män. Hur kvinnor påverkades kan därmed ge insikter om hur nedläggningarna påverkat andra delar av den lokala arbetsmarknaden.

I figur 3 visas effekten på kvinnors inkomster. Precis som männen upplever kvinnorna en initial inkomstminskning de första åren efter nedläggningen, men från 23 års ålder har de signifikant högre inkomster än vad de skulle ha haft med bibehållen bas. Denna inkomstökning speglas också i en stigande sysselsättningsgrad några år efter nedläggningen. Dessutom är kvinnor mer benägna att bo kvar i sin hemkommun vid 24 års ålder, medan män flyttar därifrån i större utsträckning. Sammantaget tyder detta på att den lokala arbetsmarknaden har blivit mer attraktiv och fördelaktig för kvinnor, vilket kan förklara varför de inte reagerar med att vidareutbilda sig i samma omfattning som männen gör.

Figur 3. Effekter på årlig disponibel inkomst i tusentals kronor bland kvinnor.

Anm: Markeringarna, med tillhörande 95-procentiga konfidensintervall, visar effekten av nedläggning av militärbas i sin hemkommun året man fyller 18 år. Källa: Egna beräkningar.

5. Avslutande diskussion

Denna studie ger insikter i hur unga vuxna reagerar på lokala arbetsmarknadsstörningar genom att undersöka effekterna av militärbasnedläggningar i Sverige. I stället för att undersöka den aggregerade påverkan på lokalsamhällena eller de uppsagda, riktas fokus mot de individer som just ska träda in på arbetsmarknaden efter gymnasiet.

För män leder nedläggningen till minskade inkomster, samtidigt som deras benägenhet att vidareutbilda sig vid högskolor och universitet ökar. Inkomstminskningen sker utan att sysselsättningsgraden påverkas, ett mönster som finns bland alla typer av män. Ökningen i utbildning är däremot mest framträdande bland män med låga gymnasiebetyg och främst bland dem som bor kvar i sin hemkommun med ett närliggande lärosäte. För denna grupp kan vidareutbildning fungera som en buffert, eller som en automatisk stabilisator, mot den försämrade arbetsmarknaden.⁸ Dessutom sker en förskjutning mot naturvetenskapliga utbildningar, som ofta uppfattas som mer trygga och stabila (Ersoy 2020; Blom m fl 2021).

Kvinnor, som var kraftigt underrepresenterade på militärbaserna, undgår inte bara de negativa effekterna av nedläggningarna utan drar t o m fördel av dem, både i form av högre inkomster och ökad sysselsättningsgrad. Vid 24 års ålder är kvinnornas inkomstökning i samma storleksordning som männens inkomstminskning. Dessutom visar det sig att färre kvinnor flyttar från sin hemkommun efter en nedläggning. Detta tyder på att militärbasnedläggningar inte har några större negativa spridningseffekter på den lokala arbetsmarknaden och att de i vissa fall t o m kan öka dess attraktionskraft för kvinnor. En möjlig förklaring är att resurser frigörs efter nedläggningen, vilka kan användas av mindre mansdominerade branscher som i högre grad gynnar kvinnor. Till exempel visar Jakobsson (2010) att nedlagda, centralt belägna militärbaser ofta ersätts med företag, bostäder och restauranger. I ljuset av detta är det mindre förvånande att Andersson m fl (2007) kom fram till att kommuner uppvisar en stark motståndskraft efter en basnedläggning. Föreliggande studie tillskriver denna aggregerade motståndskraft till individnivå, där unga män i högre grad börjar studera och kvinnor över tid uppnår högre inkomster än de sannolikt skulle ha haft om basen hade förblivit öppen.