Den svenska klimatpolitiken enligt OECD

I sin senaste översikt över svensk ekonomi, OECD Economic Surveys –-Sweden (2025a), fördjupar sig OECD bl a i den svenska klimatpolitiken.¹ Det finns anledning att uppmärksamma OECD:s analys och synpunkter, då organisationen framhåller brister som sällan diskuteras i Sverige. Man framhåller att anpassningsåtgärder som gör infrastrukturen mer motståndskraftig vid extremväder kan begränsa de ekonomiska kostnaderna när skadorna väl inträffar. OECD anser att Sverige ligger efter andra länder när det gäller att använda marknadsbaserad prissättning av risker. En sådan prissättning skulle bättre kunna stimulera den privata sektorn att aktivt delta i det förebyggande arbetet. Därutöver anser OECD att den offentliga styrningen av det förebyggande arbetet är fragmenterat och otydligt då det är uppdelat mellan många myndigheter och de tre offentliga nivåerna.

Trots de globala ansträngningarna att minska utsläppen av växthusgaser förändras klimatet snabbt. Medeltemperaturen i Sverige har stigit med nästan två grader C sedan slutet av 1800-talet, vilket är nära en grad C mer än den globala ökningen. Vi har drabbats av kraftiga extremväderhändelser som orkaner (Gudrun 2005), torka och skogsbränder (Västmanland och Hälsingland 2014 och Lappland 2025), skyfall som eroderar vägar och järnvägar (Bohuslän 2023 och Västernorrland 2025). Därutöver ökar erosionen vid kusterna i de södra delarna av landet. Sådana effekter av klimatförändringarna förväntas tillta i styrka de närmaste decennierna. Effekterna varierar regionalt, men i ett avseende är Sverige ovanligt känsligt. En stor del av vår befolkning bor i kustnära regioner, långt över genomsnittet i OECD.

Vidare framhåller man att den offentliga finansieringen av det förebyggande klimatarbetet i Sverige är otillräcklig och inkonsistent. Den primära finansieringskällan för att förebygga effekter av naturkatastrofer är ”Fonden 2:2” som är knuten till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB 2025). Klimatpolitiska rådet (2022) framhöll att denna är otillräcklig för att möta ökande behov. Boverket (2021) har beräknat att landets kustkommuner behöver 100 miljarder kr för att förbättra motståndskraften mot effekter av extremhändelser till år 2100, vilket grovt räknat innebär 1,33 miljarder kr per år. I 2024 års budget avsattes endast 200 miljoner kr till sådana ändamål. Den summan skulle förutom direkta investeringar i infrastruktur också räcka till forskning, utredningar och planering. Den snåla budgeten underminerar kommuners möjligheter att planera och genomföra långsiktigt förebyggande arbete. Genom ett komplicerat ansökningsförfarande kan kommuner få tillskott från staten, men enligt OECD missgynnas mindre kommuner och organisationen ger därför rådet att systemet bör skrädaranpassas i statens budgetplanering. Det skulle förbättra stabiliteten och långsiktigheten i kommunernas förebyggande arbete. Så arbetar man i Kanada, Frankrike, Nederländerna och i Storbritannien.

Offentlig finansiering kommer inte att räcka för de förebyggande behoven. Företag, investerare och finansiella institutioner har tillgång till avsevärda resurser som kan komplettera. De är också kostnadseffektiva och har innovativa lösningar. Ägare och konsumenter efterfrågar också klimatengagemang av privata aktörer. Och det viktigaste, fastighetsägare har stora incitament att se om sina hus och de bör då stå för kostnaderna.

Marknadsbaserade initiativ främjar hushållens och företagens arbete med att reducera risker ex ante. Det gäller förebyggande åtgärder skräddarsydda till specifika risker kopplade till enskilda fastigheter eller företag, om vilka offentliga institutioner har otillräcklig information. OECD framhåller att ansvaret för finansieringen av förebyggande åtgärder bör skiftas till privata aktörer. Det skulle skapa starkare incitament för att proaktivt skydda infrastruktur och klart minska återställningskostnader efter klimatrelaterade händelser. Därutöver är marknadsbaserade mekanismer, i jämförelse med offentlig finansiering, mer rättvisa, då de lägger kostnaderna på dem som drar nytta av förbyggande åtgärder för översvämningar, stormar, bränder och havshöjning. Enligt OECD ligger Sverige efter många OECD-länder när det gäller privata sektorns involvering i förebyggande åtgärder.

Enligt svensk lag ska ägare av egendom, och inte staten, vara ansvariga för att skydda privata egendomar (Boverket 2025). Men i praktiken är många ägare okunniga om det. Det finns också en uppfattning bland fastighetsägare och försäkringsbolag att staten i slutändan kommer att ta kostnaderna vid förstörelse i samband med katastrofala händelser. Det uppstår ett moral hazard-problem och det fördröjer nödvändiga åtgärder. Detta kan åtgärdas genom att risksignaler byggs in i prismekanismen. En möjlighet är att kommuner lägger avgifter på fastighetsägare som skyddas av kommunernas åtgärder. Genom att koppla försäkringspremier till risknivån som associeras till en egendom, får ägaren en tydlig finansiell signal. Högre premier för högriskegendomar ger dem incitament att företa förebyggande åtgärder.

I Sverige är försäkringstäckningen hög, 95 procent bland husägare, då försäkring krävs av långivare för att bevilja lån. En försäkring av standardtyp inkluderar effekter av eldsvådor, stormar, hagel och översvämningar. Men det svenska försäkringssystemet saknar en klar länk mellan premier och risknivåer. Försäkringsbolagen beslutar om premiernas storlek beroende på läget, storleken och husets skick, men beaktar inte risknivån. Ägarnas åtgärder för att minska risker tas heller inte i beaktande. Systemet leder enligt OECD till minskad kunskap hos fastighetsägare om risker och det försvagar motivationen att investera i åtgärder mot effekter av extremhändelser. Enligt OECD har Danmark, Storbritannien och Kalifornien välutvecklade system på det här området. Det leder till att husägare tar initiativ till åtgärder på sina hus eller flyttar till mindre riskfyllda platser. OECD argumenterar för samarbete mellan försäkringsbolag, klimatforskare och enskilda kommuner för att utveckla ett sådant system i vårt land.

Högre försäkringspremier kan göra försäkringar för dyra för låginkomsthushåll och små företag. Försäkringsbolag kan också finna vissa objekt för riskfulla att försäkra. Sådana situationer kan komma att bli allt vanligare. Finansinspektionen (2025) har tillsatt en utredning om hur en extremväderhändelse kan komma att påverka försäkringsmarknaden. En lösning skulle kunna vara att staten ger riktade bidrag för att stötta låginkomsthushåll och mindre företag, men OECD anser det vore bättre att ex ante ge bidrag till förebyggande åtgärder, som skydd mot översvämningar och brandsäkerhet. Detta skulle göra egendomarna mer försäkringsbara. Den offentliga sektorn tillsammans med försäkringsbranschen skulle kunna finansiera ett sådant system. Detta skulle, enligt organisationen, ge incitament till förebyggande åtgärder och långsiktigt stabilisera försäkringsmarknaden.

Mycket kraftiga extremväderhändelser skulle emellertid kunna leda till ersättningskrav som överstiger försäkringsbolagens kapacitet och därmed kunna hota försäkringsgivarnas finansiella stabilitet. OECD anser att explicit risk-pooling ex ante är en mycket bättre lösning i jämförelse med skattefinansierade räddningspaket ex post. En lösning, som för närvarande saknas i Sverige, skulle kunna vara en återförsäkringsmekanism helt finansierad av en tilläggsavgift på fastighetpremien. Den skulle kunna aktiveras när försäkringsbolagen har absorberat förluster upp till ett fördefinierat tak.

En andra möjlighet är en statsfinansierad säkerhetsmekanism som aktiveras när den privata poolen är uttömd. Ett sådant system skulle försäkra att försäkringstagaren har en lämplig nivå på risk och ansvarstagande och skydda det finansiella systemet i den bredare försäkringsmarknaden. I Frankrike finns ett sådant system. Katastrofobligationer och gröna obligationer kan också användas, som i Nederländerna och i Norge.

En riskbaserad skatt är en annan användbar marknadskonform ansats. Till exempel kan översvämningshotade kommuner vid kusten använda sig av högre skattesatser på fastigheter och intäkterna skulle kunna användas för att förbättra dräneringssystem eller vallar vid havet. Exempelvis är det aktuellt i Malmö och Vellinge, där det förekommer dispyter och förseningar i byggandet av skyddande åtgärder. Varken fastighetsägare, som ofta är välbeställda, eller kommunerna har för närvarande incitament att bygga skyddsvallar. Introduktionen av en sådan skatt skulle hantera free-rider-och moral hazard-problemen. Skatten skulle kunna struktureras som de rådande kommunala avgifterna för vatten, och därmed vara politiskt och administrativt hanterbar. Men den skulle också kräva att kommunerna tillåts att besluta om och samla in fastighetsskatter lokalt, ett radikalt förslag, vilket OECD har rekommenderat tidigare. Organisationen framhåller emellertid också att regleringar är nödvändiga i de fall individer inte reagerar på prissignaler.

Sverige har sedan 2018 ett klimatpolitiskt ramverk på nationell, regional och lokal nivå med mål, principer och ansvar på de olika nivåerna. OECD anser att ramverket är fragmenterat och svagt koordinerat. I princip är Miljö- och näringsdepartementet ansvarigt för regeringens övergripande klimatpolitik. Varje departement är sedan ansvarigt för genomförandet inom sitt ansvarsområde, och det arbetet utförs av olika myndigheter. Men i praktiken är genomförandet spritt över ett antal sektorer utan tillräcklig samordning. Det hela leder enligt Klimatpolitiska rådet (2022) till ineffektivitet. Till exempel utgör infrastrukturplanering, vattenhantering, jordbruk och folkhälsa viktiga aspekter av genomförandet av klimatpolitiken. Men samarbeten över sektorerna motverkas, enligt OECD, av konkurrerande intressen och av otillräcklig kommunikation.

Därutöver är åtgärderna uppdelade mellan de olika förvaltningsnivåerna. Kommuner hanterar planering, tillstånd och vatten och avlopp. Länsstyrelserna koordinerar och övervakar kommunernas åtgärder. I praktiken blir koordineringen inkonsistent och leder till ojämn implementering. 32 olika myndigheter och 21 länsstyrelser sätter upp sina egna klimatmål med tillhörande aktionsplaner, men det finns ingen övergripande nationell plan för konsolidering av arbetet. Den svenska klimatagendan fokuserar på att minska utsläppen och mindre på förebyggande åtgärder. För utsläppsminskning finns en klar nationell aktionsplan med mål, ett övervakningssystem och en integrerad budget. För förebyggande åtgärder saknas en liknande centraliserad koordination och strategisk inriktning. Länsstyrelsernas koordinerande funktioner begränsas vidare av att övervakningsmekanismerna är svaga. De saknar auktoritet att övervaka kommunerna och kan inte tvinga kommunerna till åtgärder när de inte fullgör sitt ansvar (Wörlund-Rylenius och Hanza 2024). Kommunerna har heller inga krav på sig att rapportera sina förebyggande åtgärder, vilket gör det svårt för länsstyrelserna att utvärdera kommunernas arbete på området.

Bristen på standardiserade metoder (metrik) för att mäta klimatrisker gör det komplicerat att följa framsteg mellan regionerna. Sverige har stor kapacitet att bedöma klimatrisker på den nationella nivån genom SMHI, MSB och Geogrund, som utför geotekniska undersökningar. De är alla aktiva på området. Men det finns inga riskbedömningar över sektorer och geografiska områden. Bristen på standardisering av mätmetoderna minskar länsstyrelsernas möjligheter till övervakning och det i sin tur hindrar förebyggande åtgärder. Framför allt försvårar det för kommunerna att göra välgrundade beslut om landplanering eller att utveckla infrastruktur. Klimatpolitiska rådet har emellertid startat ett projekt på området som ska vara klart 2026. För att stärka det svenska ramverket för förebyggande åtgärder krävs en mer samordnad ansats både på nationell och på lokal nivå. Effekter av klimatförändringar korsar ofta kommungränser. Därför är en effektiv koordinering över kommungränserna också nödvändig.

Till att börja med bör regeringen, enligt OECD, etablera en centraliserad aktionsplan som konsoliderar de planer som finns på sektors- och kommunal nivå till ett gemensamt ramverk. Tyskland har ett sådant ramverk, vilket senast uppdaterades 2024, och som innehåller ett antal mätbara mål och implementeringsmått. Under Klimatlagen för utsläpp rapporterar den svenska regeringen vart fjärde år till Riksdagen, där utvecklingen mot nationella och internationella klimatmål bedöms och rapporteras. En liknande mekanism för det förebyggande arbetet skulle kunna förbättra den långsiktiga planeringen och vara möjlig att utvärdera.

En annan prioritering skulle kunna vara att stärka länsstyrelsernas roll i att koordinera kommunernas förebyggande ansträngningar, genom övervakning av efterlevnad av nationella riktlinjer. Till det borde det kopplas ett obligatoriskt rapporteringskrav för kommunerna, vilket skulle förbättra länsstyrelsernas koordinerande funktion. De skulle också, enligt OECD, tillåtas ingripa med korrektiva åtgärder när kommunerna inte når målen och också kunna bistå med teknisk assistans till de senare. Dessutom bör mätmetoderna standardiseras. Det skulle förbättra möjligheterna att på ett konsistent sätt följa framsteg i det förebyggande arbetet i regionerna och därmed förbättra beslutsunderlagen på alla nivåer. Till exempel har Nederländerna infört obligatoriska stresstester för det förebyggande arbetet i kommunerna.

OECD avslutar med att understryka att Sverige har en historia av ambitiös klimatpolitik, som tillsammans med tillgången till ren energi i norra delen av landet har givit förutsättningar för en våg av investeringar i industri kopplad till den gröna omställningen. Detta trots bakslaget med Northvolt. Men de senaste förändringarna i politisk inriktning har skapat osäkerhet om Sveriges klimatåtaganden och i nuvarande läge skulle det vara förnuftigt för Sverige att koordinera de nationella klimatmålen med Europeiska Unionens klimatmål. OECD understryker att Sverige bör omvärdera sin nuvarande politik, och åter fokusera på konkreta, målinriktade åtgärder för att försäkra att politiken är i linje både med nationella mål och EU:s mål. Som rekommenderades i OECD Environment Performance Review (OECD 2025b) bör Sverige stärka sitt övergripande politikpaket för att försäkra utsläppsminskningar över alla sektorer, särskilt i sektorer som inte täcks av EU:s Emissions Trading System (ETS), som transporter, jordbruk och skogen. Exempelvis bör övervakningen av jordbrukets utsläpp stärkas och återigen bör målsatta incitament för elektriska fordon införas. Sverige bör också expandera politiken för negativa utsläpp genom att introducera subventioner eller skattekrediter för teknologier som inte täcks av EU:s ETS (Emission Trading System) eller av den svenska koldioxidskatten och söka synergier mellan biodiversitet och kolavskiljning i skogen och i våtmarker.

Sammanfattningsvis anser OECD för det första att marknadsprissättning av risker för effekter av extremväder bör användas i större utsträckning i vårt land, för att förbättra skyddet av egendomar. OECD anser även att Sverige ligger efter jämförbara länder på det området. För det andra anser OECD att koordineringen av det förebyggande arbetet är svag och osammanhängande mellan myndigheter, stat, länsstyrelser och kommuner. Systemet bör stramas upp.

OECD:s rapport är nyttig läsning för politiker och tjänstemän som arbetar med klimatrelaterade frågor i kommuner, regioner och på nationell nivå och i myndigheter. Också för företag, särskilt försäkringsbolag, och för alla engagerade i klimatfrågan kan den bidra till ny kunskap.