Hur få acceptans för klimatpolitiken?

Målet att uppnå nettonollutsläpp av koldioxid kräver omfattande insatser i närtid för att få stopp på temperaturhöjningarna på en så låg nivå som möjligt. Men det kan inte göras obemärkt utan att den påverkar människors levnadsbetingelser. Det leder till motstånd mot klimatpolitiken. Det finns några förslag till hur den konflikten kan lösas. Gemensamt för dem är att medborgarna bör kompenseras för ökade kostnader för klimatomställningen. Det kan göras genom att intäkter från koldioxidskatter eller från auktioner av utsläppsrätter återförs till medborgarna, lika mycket för alla, eller genom något progressivt fördelningssystem. I den här artikeln anges först tre utgångspunkter för klimatpolitiken; den måste sättas in skyndsamt, den kommer att påverka människors livsbetingelser och de bör kompenseras för detta. Därefter diskuteras hur kompensationerna ska finansieras och utformas. Slutligen beskrivs hur ett kompensationssystem har utformats i den kanadensiska delstaten British Columbia och Romklubbens förslag att fondera skatter från utnyttjandet av allmänningar som sedan delas ut som avkastning till alla medborgare.

Tre utgångspunkter för klimatpolitiken

När klimatpolitiken utformas är tre utgångspunkter centrala. Den första är att åtgärderna bör sättas in snabbt. Den andra att denna omställning kommer att vara krävande. Slutligen behövs medborgarnas acceptans för att politiken ska bli lyckosam.

Klimatpolitiken måste skärpas och det skyndsamt. Det råder osäkerhet om relationen mellan atmosfärens koldioxidutsläpp och uppvärmningen, inte minst om utvecklingen framöver. Som Hassler (2023) framhåller är ”vänta och se” ofta en bra strategi vid osäkerhet. Två förutsättningar krävs för detta. För det första måste man kunna göra bedömningen att osäkerheten i betydande mån skingras genom att vänta. För det andra får inte väntandet i sig förvärra situationen. Hasslers bedömning är att ingen av dessa förutsättningar är uppfylld när det gäller klimatförändringarna. Det förefaller inte rimligt att osäkerheten om de långsiktiga konsekvenserna av fortsatta klimatförändringar ska skingras i närtid. Vidare är det klart att ”vänta och se” förvärrar situationen. Att fortsätta släppa ut koldioxid leder till att koldioxid fortsätter ackumuleras i atmosfären och det fortsätter driva på klimatförändringarna vilket kan få stora konsekvenser och kan komma att kräva en snabbare omställning senare. Åtgärderna bör därför sättas in snabbt och redan det närmaste decenniet. Ju mer växthusgaser vi hunnit släppa ut innan nettoutsläpp noll uppnås, desto högre blir den globala medeltemperaturen lång tid framöver. Det beror på att nya utsläpp av koldioxid ackumuleras i atmosfären, samtidigt som det tar mycket lång tid för atmosfären att göra sig av med gasen. Därav följer att vi bör vidta kraftfulla åtgärder i närtid. Som Hassler (2023) framhåller är ”vänta och se” inte är en användbar strategi i det här fallet.

Klimatpolitiken blir krävande. I den politiska debatten framförs ibland ståndpunkten att transformationen till en fossilfri produktion och konsumtion kan genomföras utan att det behöver påverka företag och hushåll och deras beteenden. Det är en alltför optimistisk syn.

Företag, hushåll och offentlig sektor behöver minska sin användning av fossil energi betydligt. Omställningen innebär att vi står inför relativt omfattande utmaningar vad gäller förändrade konsumtions- och produktionsmönster. Det gäller både vad vi producerar och vilka produktionsprocesser vi behöver använda. Ska vi i Sverige, som Finanspolitiska rådet (2024) påpekar, fortsätta producera stål och cement, behövs antingen teknik som kräver stora mängder el och/eller teknik för infångning och lagring av koldioxid. EU:s klimatpolitik spelar också en avgörande roll för medlemsstaternas ambitioner på klimatområdet. Den ger tydliga incitament för omställning i hela ekonomin. Om utvecklingen av EU:s utsläppshandelssystem fortsätter enligt nuvarande lagstiftning kommer det att finnas tydliga och starka ekonomiska incitament att minska utsläppen. Detta kommer, som Pisani-Ferry (2021) påpekar, innebära en strukturomvandling som påtagligt kommer att påverka företag och hushåll.

Van der Ploeg och Venables (2022) anser att det är otillräckligt att sätta priset på koldioxid lika med den samhällsekonomiska kostnaden för utsläpp av koldioxid, SSC (social cost of carbon) om det existerar, vad de benämner, multipla jämvikter. Med det menar de att det behövs en starkt transformativ klimatpolitik som skiftar ekonomin från en jämvikt med stora utsläpp till en jämvikt med nettonollutsläpp. Den transformativa politiken kan utgöras av skatter, utsläppsmarknader, regleringar, subsidier och direkta statliga stöd till klimatinvesteringar och den leder till en omfattande förändring i individers preferenser och styr företagens tekniska förändring mot gröna innovationer. Van der Ploeg och Venables menar att efter så många år av förnekelser, distraktion och förseningar i klimatpolitiken är det för sent med små förändringar.

Som de ovan refererade ekonomerna och det svenska Finanspolitiska rådet alla understryker, kommer det att behövas att våra politiker är tydliga om vad som kommer att krävas och att de beslutar om och genomför en klimatpolitik som accepteras av medborgarna.   

Hur få acceptans för klimatpolitiken. Det är uppenbart att medborgare runt om i världen inte alltid accepterar politiken. Flera av de ekonomiska åtgärderna för att minska utsläppen ökar kostnaderna för människor att utföra centrala verksamheter som att värma sina bostäder, ta sig till arbetet eller bedriva jord- och skogsbruk. När koldioxidskatter har höjts har det i vissa fall lett till mycket omfattande motstånd. ”Gula västarnas” protester i Frankrike år 2018–19 utlöstes av människor på franska landsbygden som protesterade mot höjd koldioxidskatt och därmed höjda priser på drivmedel. De franska och tyska jordbrukarnas protester i början av 2024 utlöstes av regeringsförslag att avskaffa subventioner på fossila drivmedel som används i jordbruket och mot frihandelsavtal med andra länder som skulle kunna leda till hårdare konkurrens för inhemska jordbruksprodukter. Frågan om drivmedelspriserna blev också central i den svenska valrörelsen 2022.

Koldioxidskatter eller utsläppshandelssystem ger tydliga pris eller kvantitetssignaler till oss konsumenter och producenter. Men tydligheten utgör också ett problem då klimatinstrumenten i delar av befolkningen är impopulära åtgärder. Ewald m fl (2022) har med empiri visat att motståndet är starkt på landsbygden och också i viss mån bland låginkomsttagare. Också människor med allmänt lågt förtroende för det offentliga är negativa. Författarna anger olika skäl till att koldioxidskatten är impopulär. De personliga kostnaderna av skatten är påtagliga men vinsterna uppfattas som diffusa. Särskilt bland låginkomsttagare finns uppfattningen att skatten missgynnar dem. Skatten anses av vissa också skada ekonomin i stort. Därutöver finns misstro mot att skatten verkligen minskar koldioxidutsläppen. Man ser inte de långsiktiga förändringarna av teknologier och människors beteenden som skatten ger incitament till.

Det är uppenbart att samtidigt som vi utvecklar sinnrika teknologier och använder ekonomiska instrument för att hantera utsläppen måste vi också se till att medborgarna accepterar den rätt omfattande strukturomvandling av ekonomin som blir följden. En möjlighet är att någon form av monetär kompensation ges som motverkar de kostnadsökningar som de klimatpolitiska instrumenten leder till. Då uppstår frågor hur kompensationen ska finansieras och utformas och till vilka den ska riktas.

Finansiering och utformning av kompensationen

Behovet av kompensatoriska åtgärder blir, som Finanspolitiska rådet (2024) framhåller, litet om strukturomvandlingen sker smidigt med t ex snabb övergång till elfordon och effektiv omskolning till yrken i fossilfri produktion. Men mot bakgrund av avsevärda problem i de svenska utbildnings- och i transportsystemen, kommer monetär kompensation till hushållen blir nödvändig en tid framöver. Sådana åtgärder bör i så stor utsträckning som möjligt stödja effektiviteten i de styrmedel som används, men kombinationen av styrmedel och kompensation bör också vara sådan att omställningen accepteras och därmed blir uthållig. Det innebär att det kan vara nödvändigt att i viss utsträckning göra en avvägning mellan effektivitet och acceptans.

En form av kompensation är att ge ett bidrag till hushållen, som är oberoende av deras inkomster och beteenden. Exempelvis kan man fördela intäkterna från en koldioxidskatt till alla hushåll, eller en grupp av hushåll, i form av en klumpsumma, lika för alla. Hushållen möter fortsatt det högre priset på drivmedel som koldioxidskatten ger upphov till vilket minskar konsumtionen. En majoritet av hushållen skulle finansiellt bli vinnare, även de sårbaraste, genom att de erhåller mer i koldioxidavkastning än de betalar i ökade priser. Systemet uppfyller därmed kravet på effektivitet. Det är progressivt då låginkomsttagare får ett större bidrag i förhållande till sin inkomst och systemet är tydligt för hushållen. En nackdel kan vara att träffsäkerhet som fördelningsinstrument är trubbigt då även hushåll som inte drabbats särskilt av högre kostnader kan få stöd. Den europeiska unionen har som alternativ till en koldioxidskatt valt att införa ett utsläppshandelssystem. Intäkterna från auktioner av utsläppsrätter kan också återföras till medborgarna, genom att inom EU fylla på unionens Sociala klimatfond (Social Climate Fond).¹ Intäkterna från det inhemska utsläppshandelssystem som Hassler (2023) föreslår skulle också kunna fonderas på liknande sätt. Från den sociala klimatfonden kommer medlemsstaterna att kunna söka pengar fr o m 2025. Enligt överslagsberäkningar av Nilsson (2024) kommer köparnas kostnader för fossilt bränsle att överstiga svenska statens auktionsintäkter från utsläppshandeln i ETS2 med 10 till 35 miljarder för åren 2027–30. En mindre del av det ”kompensationsgapet” kommer att kunna täckas med pengar i den sociala klimatfonden som är öronmärkta för Sverige (700 miljoner euro).

Ett alternativ till klumpsummebetalning är att bidrag endast ges till vissa grupper, exempelvis till de med lägre inkomster eller de som bor på landsbygden. Progressiviteten blir starkare och är mer träffsäkert som fördelningsinstrument. Men, medans systemet med lika stora klumpsummebetalningar är enkelt och transparent, har riktade stöd fler komplikationer. En är frågan var gränsdragningen ska gå mellan de som erhåller stöd och de som inte får ett sådant. Hur snabbt ska avtrappningen ske med ökad inkomst och hur ska fusk undvikas? Systemet innebär också en betydligt mer omfattande administration än vad klumpsummebetalningar kräver.

Klimatförändringarnas och omställningens effekter skiljer sig åt i olika delar av landet. Vissa kommuner har större behov av att bygga om sina vatten- och avloppssystem och lokala elnät än andra. I kustkommuner i södra Sverige finns behov att bygga skyddsvallar mot den höjda vattennivån i havet och för att klara allt kraftigare stormar. På landsbygden, särskilt i Norrland, är pendlaravstånden stora och därmed finns behov av bil. Olägenheter för ortsbefolkningen när ny kärnkraft, vindkraftsparker och nya gruvor byggs och öppnas är andra problem som behöver kompenseras. Kompensationen kan, som alternativ till direkta bidrag till hushållen, fördelas till kommunerna, som i sin tur fördelar den till innevånarna. Kommunen kan alternativt använda medlen till förbättringar i kommunala verksamheter som lokal sjukvård, skola eller äldrevård. Alla de här åtgärderna stärker sannolikt medborgarnas acceptans för stigande priser som följd av skatt och handelssystem. Fördelningen till kommunerna kan ske endera som klumpsummor lika för alla eller genom någon fördelningsnyckel. Frågan om avvägningen mellan effektivitet och fördelning blir densamma som den för bidrag till hushållen.

Vi kan inspireras av British Columbia

I den kanadensiska delstaten British Columbia (BC) infördes redan 2008 ett intressant klimatinstrument: En koldioxidskatt vars intäkter fördelas bland medborgarna. Syftet med systemet är, enligt Mark Jaccard vid Simon Frazer University i Vancouver (2012), uttalat att medborgarna ska ha råd med skatten. Intäkterna används till direkta kvartalsvisa skattekrediter till hushållen. Systemet är progressivt, då låginkomsttagare får mer och de med högre inkomster mindre. Under perioden juli 2023 till juni 2024 kan en medborgare i delstaten maximalt erhålla 1 788 kanadensiska dollar (CAD) per år med utbetalningar varje kvartal, motsvarande ca 14 000 kr.² En make/maka erhåller hälften av den summan och varje barn en fjärdedel. Uppfattningen att skatten är orättvis har falnat och systemets utformning har enligt Jaccard sannolikt bidragit till koldioxidskattens överlevnad, trots att oppositionen, oavsett politisk färg, vid olika tidigare delstatsval har tagit ställning mot skatten. Samtidigt som systemet med återbetalning av koldioxidskatten mildrat motståndet mot skatten kvarstår det grundläggande syftet att den ska ge incitament att minska utsläppen på ett effektivt sätt. Systemet i British Columbia är också i linje med tumregeln för politiken att när en strukturreform genomförs bör förlorarna identifieras och kompenseras.

Sannolikt inspirerat av British Columbia har Kanada på federal nivå sedan 2019 infört klimatpolitiska riktlinjer för delstaterna. Riktlinjerna anger minimipris på koldioxidutsläpp där intäkterna går tillbaka till delstaterna. Från federalt håll är synen att intäkterna från utsläppssystemet bör gå tillbaka till hushåll och företag och den federala regeringen har tagit fram principer för hur stöden bör utformas och anger att systemen i delstaterna ska vara enkla och transparenta för att öka acceptansen för omställningen.

Allmänningar och avkastning till alla

Ett instrument som däremot inte testats i praktiken är ett system med avgifter eller skatter på allmänningar som fördelas till medborgarna som en avkastning till alla (dividend). Idén har framförts av Webster (2022), Webster m fl (2024) och Dixson-Declève m fl (2022), alla aktiva i Romklubben som står bakom klimatinitiativet Earth4All. Tanken är att företag som får koncession att utnyttja allmänningar, t ex en malmfyndighet, ska betala en årlig avgift eller skatt till en allmän fond som därefter fördelar avkastning, lika mycket till alla medborgare. Den allmänna fonden ska administreras med armlängds avstånd från regeringen. Tanken med systemet är att beskattning eller avgifter i större utsträckning ska tas ut av dem som extraherar naturresurser.

Romklubbens system kan också användas i klimatpolitiken. Allmänningen är då atmosfären och användningen av fossila råvaror har en kostnad i global uppvärmning och sämre levnadsvillkor. Avgiften kan utformas som en koldioxidskatt eller som intäkter från auktioner från utsläppshandel. Den allmänna fonden ska vägledas av försiktighetsprincipen och av rättvisa mellan generationerna och den ska också verka med armlängds avstånd från regeringen. Det är en parallell till hur Riksbanken styrs i dag, alltså som en myndighet under Riksdagen som utifrån dess angivna övergripande mål självständigt sätter de operativa målen och driver den löpande hanteringen av penningpolitiken. Syftet med att hålla hanteringen av fonden på armlängds avstånd från dagspolitiken är att skapa långsiktig stabilitet för både beskattningen av allmänningarna och för avkastningen till medborgarna. Förespråkarna anser att systemet är det mest acceptabla, transparenta, förutsägbara och effektiva av alla typer av ekobeskattningar och dessutom är det lätt att förstå. Förutom att de företag och organisationer som får rätt att nyttja allmänningar åläggs att betala en avgift eller skatt och därmed skulle erhålla lägre vinst och att medborgare som erhåller avkastningen kan ändra sina val vad gäller t ex arbete, studier och konsumtion, påverkar systemet inte i övrigt vår marknadsekonomi. Dess uppenbara fördelar, men även dess problem, kvarstår.

En naturresursfond har diskuterats i vårt land relaterat till malmfyndigheterna i norr. I dag ägs malmfyndigheterna av staten och den årliga avkastningen[1] går direkt in i statsbudgeten för användning till offentlig konsumtion och investeringar och inget sparas. Roine och Spiro (2013) diskuterar ett alternativt system inspirerat av den norska oljefonden. De utgår från att mineraltillgångarna är hela den nuvarande och framtida befolkningens gemensamma egendom, vilket också är motivet till den norska fonden. Den är separerad från den årliga budgeten och skyddas därför från kortsiktigt politiskt godtycke, samma motiv för oberoende som Romklubben anger. En förbestämd avkastning, fyra procent av fondens värde, tillförs den årliga budgeten varje år nu och i framtiden. Varje generation kan då bestämma hur avkastningen ska användas. Det skiljer sig från Romklubbens förslag, som anger att avkastningen ska delas ut till medborgarna, lika till alla. Då priset på naturtillgångar vanligen varierar kraftigt kan en fondlösning också bidra till en makroekonomisk stabilitet. Om LKAB:s avkastning skulle användas till en fond skulle den på något decennium uppgå till några hundra miljarder kr och den årliga avkastningen till över tio miljarder. Men fler allmänningar skulle kunna inkluderas i systemet med en större fond som följd.

Det saknas inte frågor att diskutera som t ex vad som ska definieras som allmänningar. Andra frågor är utformningen och nivån på beskattningen av allmänningarna, den praktiska utformningen av den allmänna fonden och inte minst frågor om hur en avkastning till alla medborgare påverkar deras beteende. Hur kommer t ex viljan att utbilda sig, delta på arbetsmarknaden och konsumtionsvalen att påverkas? Anhängare av systemet menar att det skulle innebära en mer hållbar användning av allmänningarna och det skulle bidra till att tillfredsställa medborgares grundläggande behov, inte minst för dem med låga inkomster. Liknande argument har framförts av anhängare till basinkomst. I den diskussionen anger motståndarna risken för att viljan att arbeta avtar och att det kan få negativa konsekvenser för de offentliga finanserna. Författaren till den här artikeln har inte kunnat finna empiriska studier som belyser hur individers beteende påverkas, så här är det läge för ny forskning.

Slutsatser

Det finns flera förslag till hur konflikten mellan klimatpolitikens effektivitet och acceptans kan lösas. Gemensamt för dem alla är att medborgarna bör kompenseras för ökade kostnader för klimatomställningen. Det kan göras genom att intäkter från koldioxidskatter eller från auktioner av utsläppsrätter återförs till medborgarna, lika mycket för alla, eller genom något fördelningssystem som ger mest till de med lägre inkomster. I den kanadensiska delstaten British Columbia har sedan 2008 ett system varit i kraft där intäkter från en stegrad koldioxidskatt har fördelats progressivt bland medborgarna. Därifrån finns praktiska erfarenheter att dra. Romklubben föreslår ett alternativt system, med skillnaden att intäkterna från allmänningar ska tillföras en fond som, för att skapa stabilitet i systemet, ska hanteras med armlängds avstånd från dagspolitiken. Från fonden fördelas sedan en avkastning till medborgarna. Den övergripande slutsatsen är att för att få acceptans för den nödvändiga klimatpolitiken bör medborgare på något sätt kompenseras för de kostnader som klimatomställningen innebär.