Hur kan Sverige uppnå en hållbar demokratisk förankring av ändamålsenlig klimatpolitik?

”I have nothing to offer but blood, toil, tears and sweat.” Churchill

Jag ska här argumentera för att det finns behov av bredare och bättre konsekvensanalyser av Sveriges och Europas styrmedel för att minska utsläpp av koldioxid i allmänhet och i synnerhet i vägtransportsektorn, och att det är viktigt att kommunicera resultaten till allmänheten.

Jag har under mitt arbete sedan 1997, först på Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) och senare på VTI, forskat om ekonomiska aspekter av transportpolitik och ofta medverkat i remissvar på transportpolitiska utredningar. Mitt intryck under denna tid är att både EU:s och Sveriges konsekvensanalyser av klimatpolitik med få undantag har undvikit att belysa att måluppfyllelse både kan innebära stora nyttor och kräva betydande uppoffringar. Inte heller de politiska partierna har velat tala om att det finns dessa båda sidor av saken. Jag ser att det i dag därför finns en överhängande risk för ett populistiskt bakslag för EU:s klimatpolitik. Detta dels för att pedagogiken i kommunikationen om nyttorna är bristfällig, dels för att man ofta döljer att en majoritet av medborgarna inte är med på att betala ökade kostnader. Konsekvensen blir att det i den allmänna debatten saknas en allsidig diskussion om vilken slags tillväxt som i ett hållbarhetsperspektiv är möjlig och önskvärd. Därmed missas också en potential till folkbildning och demokratisk förankring av den politiska styrningen, på både europeisk och nationell nivå, mot hållbar tillväxt.

Mitt resonemang bygger på följande förmodanden:

• En förutsättning för att etablera ett hållbart folkligt stöd för klimatpolitik är god information om klimatpolitikens nyttor och att förbereda medborgarna och företag på kommande uppoffringar.
• Omvänt kan stödet minska om medborgarna är illa informerade om klimatpolitikens nyttor och om man överraskar medborgarna med prisökningar på exempelvis bensin, diesel och bilar.
• Den politiska eliten i Europa (t ex regeringar och Kommissionen) har etablerat en klimatpolitik som när dess konsekvenser uppenbaras för medborgarna riskerar att innebära överraskande kostnadsökningar.
• Denna politiska elit har graviterat mot att inte tydligt förbereda medborgarna genom att kommunicera detta och att det kan vara värt priset.

Något om opinion och kommunikation

För några år sedan argumenterade Stern m fl (2022) för att mycket av arbetet för att beskriva framtida kostnader för utsläpp av koldioxid inte på ett rimligt sätt representerade den stora osäkerheten i framtidsbedömningarna och därmed underskattade riskerna för stora skador. Senare har Besley och Persson (2023) analyserat hur preferenser för klimatpolitik behöver förändras (öka) och hur detta skulle kunna ske om en grön transformation leder till en positiv utveckling av arbetstillfällen och tillväxt. De pekade också på svårigheterna att åstadkomma en sådan förändring.

I en nyligen utgiven ESO-rapport (Harring och Jagers 2025) ges en väl avvägd sammanfattning av forskning om faktorer som påverkar medborgares inställning till olika slags klimatpolitik i form av styrmedel som riktas mot individers konsumtion. De lyfter fram de centrala resultaten att det viktiga för att styrmedlet ska få acceptans är medborgarnas uppfattning om huruvida det faktiskt leder till minskade utsläpp samt uppfattningar av om i hur hög grad bördefördelningen är rättvis.

Några genomförda opinionsundersökningar (t ex Axelsson m fl 2024; Europaportalen 2025) visar också att det finns brett stöd i Sverige för att klimatförändringar är ett allvarligt problem och att medborgarna vill se politisk handling för att möta utmaningarna. Samtidigt visar flera studier att stödet för de mest effektiva styrmedlen – ökade priser på koldioxidutsläpp, t ex genom skatter på bränslen – är svagt (t ex Pyddoke m fl 2024).

Författarna av ESO-rapporten identifierar ett underskott av ”politisk beslutsamhet och tydlig kommunikation”. De konstaterar att: ”Partier som ser klimatpolitiska styrmedel som nödvändiga behöver helt enkelt opinionsbilda mer och framgångsrikt” (Harring och Jagers 2025, s 10). Vad kan man då göra? Författarna pekar på att forskningen hittills funnit att effekten av ”strategier för att påverka opinionen ofta är begränsad” (Harring och Jagers 2025, s 10). Av detta skäl har andra forskare (t ex Heyen och Wicki 2024) formulerat vädjanden om ökad forskning om hur ökad acceptans ska kunna nås. Ett hoppfullt nytt bidrag kommer från Kudmáč och Fairbrother (2025) som indikerar att individer som tydligt uppfattar styrmedlens nyttor är mer benägna att stödja dem även om det innebär uppoffringar.

Vem har uppdraget att beskriva nyttorna av klimatpolitik i Sverige och EU?

Man kan beskriva nyttorna av klimatpolitik i flera dimensioner. Att beskriva undvikna skador i Sverige, EU och övriga världen är ett sätt. Det skulle kräva ett resurskrävande arbete med att uppdatera och sammanfatta resultaten av forskning om skadekostnader som kunnat och kommer att kunna undvikas till följd av genomförda och planerade åtgärder.

På vägen mot minskade utsläpp kan också stramare klimatpolitik stimulera tillväxt och sysselsättning i mer hållbara verksamheter, samtidigt som det också kan leda till att andra branscher blir förlorare. En omständighet som är svår, eller kanske än så länge omöjlig, att kvantifiera är i vilken utsträckning s k föregångsländer inspirerar andra till efterföljd. Det kan inte råda någon tvekan att redan vidtagna politiska åtgärder har stimulerat en kapplöpning om att säkra råvaror för och marknadsandelar i elbilsproduktion. Flera länder som utmålas som klimatpolitiska eftersläntrare beträffande klimatpolitik har ändå gjort betydande investeringar i exempelvis mer hållbar energiförsörjning. På ett övergripande plan är det svårare att fastställa orsakssamband.

En myndighet som ligger nära till hands för att skapa och sprida information om nyttan av klimatpolitik är Naturvårdsverket. I portalparagrafen för Naturvårdsverkets instruktion (SFS 2012:989) (den övergripande lagregleringen av myndighetens verksamhet) framgår att verket ska ”verka för” att riksdagens mål ska nås och att verket vid behov ska föreslå ”åtgärder för miljöarbetets utveckling”.

Vidare, ska verket, ”löpande genomföra utvärderingar, samhällsekonomiska analyser och effektberäkningar av styrmedel och åtgärder” och ”minst en gång vart fjärde år redovisa en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljömålen och utifrån denna lämna förslag i syfte att målen ska nås”. Jag finner ingenting i instruktionen som kan tolkas som att verket ska verka för att allmänhetens förståelse av klimatpolitikens konsekvenser ska öka, t ex genom att informera brett om nyttor och kostnader. Inte heller i regleringsbrevet, finner jag ett sådant uppdrag.

Klimatpolitiken skiljer sig från många andra politikområden då nyttorna i stor utsträckning ligger långt in i framtiden och även är mycket osäkra. För naturkatastrofer och försvar finns dock tydliga offentliga uppdrag att motivera och förbereda medborgarna för kriser vars realisering är osäker och kanske ligger långt fram.

Sverige har en egen klimatpolitik för vägtransporter i form av exempelvis koldioxidskatt på bränslen, reduktionsplikt (inblandning av icke-fossilt bränsle i det fossila bränslet) och fordonsskatt relaterade till fordonets specifika koldioxidutsläpp. Många bedömare, exempelvis regeringens utredare John Hassler (2024), har bedömt att det framöver förmodligen främst kommer att vara EU:s styrmedel som kommer att ha stor betydelse i Sverige.

Det finns tre huvudsakliga styrmedel i EU:s Fit for 55-paket för att minska utsläppen av koldioxid från vägtransporter:

• Kravet på att de genomsnittliga koldioxidutsläppen från nybilsförsäljningen från varje bilkoncern varje år ska minska (Förordning (EU) 2019/631).
• Kravet att försäljningen av motorbränsle ska ”beskattas” genom krav på att betalning för utsläppsrätter i EU ETS2 görs.
• Effort Sharing Regulation som kan innebära ytterligare minskningskrav.

Därutöver har en ”social fond” skapats för att med intäkterna från försäljningen av utsläppsrätterna kompensera invånare som drabbas särskilt mycket av styrmedlen. I Sverige förslås det ske genom en elbilspremie för landsbygdsbor. En tredje viktig grupp av styrmedel är de som reglerar hur laddinfrastruktur och tankning av vätgas ska rullas ut. Den kommer jag inte att beröra vidare.

Om EU:s styrmedel riktade mot vägtrafikens koldioxidutsläpp fortsatt ska implementeras förutsätts dock att väljarna inte röstar på partier som vill avskaffa dessa eller delar av dem.

Konsekvensanalyser av ny lagstiftning

EU har sedan länge en lagreglering som innebär att kommissionen ska göra en s k Impact Assessment av ny lagstiftning av större betydelse (Europeiska kommissionens hemsida). Dessa är ofta ganska översiktliga och inte så tillgängliga för en allmän läsekrets. Ett problem som varit tydligt i EU:s konsekvensanalyser är att dessa är ofta är ganska grova och att de ofta inte redovisar konsekvenser för enskilda medlemsstater. Ofta görs bara ett scenario för centrala priser (exempelvis bensin, diesel och el). I bakgrunden görs ofta känslighetsberäkningar och resultaten av dessa belyser fler aspekter på arbetet men presenteras inte på ett pedagogiskt sätt. Sverige saknar en tydlig praxis att tidigt göra analyser av konsekvenser för Sverige av förslag till ny EU-lagstiftning. För svensk lagstiftning har kraven på konsekvensanalyser också varit svaga och de har följaktligen blivit kritiserade, vilket lett till att kraven nyligen reformerats (SFS 2024:183). Kraven på samhällsekonomiska analyser av investeringar i svensk transportinfrastruktur har dock länge varit ett undantag. Trafikverkets två senaste inriktningsplaneringar har inneburit en klar ambitionsökning. Detta gäller även det nyligen offentliggjorda förslaget till Nationell plan där den samhällsekonomiska argumentationen för nya investeringar utvecklats betydligt.

Någon motsvarande ambition för analys av transportsektorns styrmedel har dock hittills saknats. När det gäller klimatpolitiken ser jag två stora brister.

1. Ingen analys görs av alternativa förutsättningar. En slående iakttagelse av Trafikverkets inriktningsplanering är att den görs med förutsättningen att endast beslutade och aviserade styrmedel ska analyseras och beslutade mål ska nås. Det leder till att Trafikverket gör en rad antaganden om en gynnsam omvärldsutveckling. Ett exempel på ett sådant antagande är att europeisk bilindustri kommer att klara av att producera och sälja tillräckligt många bilar med låga utsläpp för att nå målen. Svensk måluppfyllelse förutsätter också en kraftig ökning av användningen av biodrivmedel till låga priser. Om dessa förutsättningar av någon anledning inte uppfylls finns ingen reservplan för att nå målen.

VTI (2024) har i remissvaret på Trafikverkets inriktningsplanering kritiserat regeringen och Trafikverket för att ett tydligt uppdrag att analysera även ogynnsamma framtider och den ytterligare styrning för att nå målen som då kan krävas saknats. Kritiken har fördjupats i Witzell (2025). En poäng med att göra sådana analyser är att man då kan förbereda en reservplan för omständigheter när man ser att målen inte kommer att nås. Det kan naturligtvis en myndighet inte göra utan att ha det uppdraget från regeringen.

Det är diskutabelt huruvida Trafikverket har haft ett sådant uppdrag eller inte. Det är uppenbart att Trafikverket har haft i uppdrag att planera för måluppfyllelse och att Trafikverket ska utgå ifrån beslutad politik. Det är däremot ytterst tveksamt om regeringen önskar att Trafikverket räknar på tänkbara anpassningar av styrmedel som kan behövas vid ogynnsamma utfall. Jag tolkar det som att Trafikverket således inte givits i uppdrag att göra betingade planer för olika ytterligare styrmedel för att nå målen om omvärlden (exempelvis prisutveckling på bränsle, el och bilar) utvecklas så att Sverige inte når målen.

Om regeringen inte ber Trafikverket att planera för styrmedelsanpassning vid ogynnsam utveckling innebär det troligen att ingen gör en sådan planering.

Det kan dock ur regeringens perspektiv finnas goda skäl för att inte ge Trafikverket ett sådant uppdrag. Ett första sådant skäl är att det finns ett överväldigande stort antal olika tänkbara ogynnsamma omvärldsutvecklingar som kan leda till att målen inte nås. Det kan därför innebära stora svårigheter för regeringen att hantera preciseringen av valet av scenarier och vilka styrmedel som ska analyseras. Ett andra skäl kan vara att regeringen bedömer att det skulle innebära att politiska beslut som regeringen själv vill hantera då hamnar för långt ifrån regeringen. Det vill säga att de är för politiska för att kunna delegeras till Trafikverket. Ett tredje skäl kan vara att politiker vill undvika att berätta om ökade framtida kostnader för att det ändå är svårt nog att få till kompromisser om klimatpolitik.

Om en sådan planering inte görs uppstår i stället risken att arbetet med konsekvensbedömningar uteblir och att viktiga åtgärder fördröjs. Man kan jämföra exempelvis med försvarsplanering. Planeringen av försvar måste också innebära en hög grad av flexibilitet under stor osäkerhet. Det är svårt att tänka sig att den skulle göras enbart på försvarsdepartementet utan samverkan med Försvarsmakten. Omvänt är det svårt att tänka sig att försvarsplaneringen delegeras till myndigheten utan insyn och medverkan från regering och riksdag.

Om vi betraktar klimatpolitisk måluppfyllelse som en allvarlig och brådskande uppgift är det därför logiskt att även planera för ogynnsamma utfall och i samverkan med regering och riksdag.

2. Politikens verkliga kostnad döljs. Kommissionen och svenska myndigheter har hittills tenderat att tona ned eller dölja att priser kan komma att behöva stiga. Här följer tre exempel:

• Prognoser för framtida priser på biodrivmedel ligger genomgående lågt. Om de stiger mer kan det bli betydligt mer kostsamt att nå klimatmålen.
• Prognoser för priser på utsläppsrätter ligger dock ganska högt men konsekvenserna i termer av priser på bränslen för medborgarna har bara i begränsad utsträckning lyfts fram av politiker och myndigheter.
• Prognoser för framtida priser på elbilar ligger också ganska lågt.

Ett undantag är Konjunkturinstitutet som envist gör prognoser som visar att det kan bli kostsamt att nå målen.

Ett skräckexempel är den överraskning som uppstod när biodrivmedel drev upp priserna på bensin och diesel när reduktionsplikten utvidgades. Energimyndighetens prognoser var att priserna på biodrivmedel skulle förbli konstanta. Att det inte blev så framgår av figur 1.

Figur 1. Årspriser på HVO 100

Källa: Drivkraft Sverige.

Slutord

Jag har här argumenterat för att Sverige bör göra och redovisa analyser av vad nyttan och kostnaden för att nå klimatmålen kan bli. Det behövs därför en förklaring av vad nyttorna kan vara och vad osäkerheterna är och därmed att det kan vara värt att ta dessa kostnader om man vill nå målen. Vidare har jag argumenterat för att detta bör göras av en statlig myndighet. Det verkar inte finnas en majoritet av medborgare som tycker att måluppfyllelse är värt priset än. Därför är det tufft för politiker att våga ta den diskussionen.

Därför haltar analogin till mitt Churchillcitat i inledningen något. Churchill berättade nämligen också vad nyttan av uppoffringen var. Den var att inte förlora mot ”a monstrous tyranny, never surpassed in the dark” med en ”lamentable catalogue of human crime” på sitt samvete. Värdet av seger var således enormt.