Konkurrensutsättning – men sen då? Använd upphandling för att stärka offentlig sektors produktivitetsutveckling

Produktivitetskommissionen har fått regeringens uppdrag att lämna förslag för att höja produktivitetstillväxten i landet. I en delrapport (SOU 2024:29) ges förslag på långsiktiga strukturella åtgärder på ekonomins utbudssida i både privat och offentlig sektor för att stärka förutsättningarna för en fortsatt god utveckling.

Flera andra utredningar har observerat att produktivitetsförstärkningar är särskilt angelägna i bygg- och anläggningssektorn; se t ex SOU 2002:115, Nilsson (2009), SOU 2012:39 och SOU 2015:105. Trots ett antal förslag till åtgärder för att bryta trenden framgår av figur 1 att det saknas tecken på att problembilden förändrats.

Med stöd av information från (motsvarigheten till) Nationalräkenskaperna (NR) i andra länder framgår att branschens svaga utveckling inte bara är en svensk företeelse (Nilsson m fl 2020). Information från NR är emellertid allt för aggregerad för att förklara skillnader i produktivitetsutveckling mellan olika branscher och ge specifika förslag till förbättringar. I stället krävs mikrodata, dvs information om både de produktionsfaktorer som används och de varor och tjänster som framställs, för att identifiera orsakssamband och föreslå åtgärder. Denna artikels syfte är att visa hur mikrodata kan användas för att identifiera orsaker till produktivitetsförändringar i specifika produktionsprocesser och med detta som grund bedöma förutsättningar för att påverka utvecklingen. Utan tillgång till relevanta mikrodata kommer den aggregerade utveckling som beskrivs av figur 1 att fortsätta.

Våra exempel hämtas från anläggningsbranschen och omfattar aktiviteter för att bygga och underhålla samhällets vägar, järnvägar och annan infrastruktur. Efter den konkurrensutsättning som inleddes i början av 1990-talet upphandlar Trafikverket sådana uppdrag i konkurrens mellan kommersiella företag. Eftersom mellan 15 och 20 procent av BNP upphandlas i konkurrens, och eftersom liknande relationer mellan beställare och utförare förekommer i många offentliga verksamheter, kan en fördjupad förståelse av anläggningsbranschen också bidra till en bättre förståelse av upphandlingar i andra delar av offentlig verksamhet.

Figur 1. Utveckling av förädlingsvärde per arbetad timme. Index med basår 1997

Källa: Nationalräkenskaperna.

1. Metod

Artikeln baseras på tre metodologiska hörnpelare. Den första är ekonomisk välfärdsteori som analyserar konsekvenserna av olika åtgärder för såväl de direkt berörda som för samhället som helhet. Den andra, informationsekonomi, har under de senaste åren belönats med ekonomipriset till Alfred Nobels minne flera gånger. Med dessa framsteg har förmågan att förstå incitament i avtalssituationer och dess konsekvenser för produktivitets- och välfärdsutvecklingen stärkts väsentligt. Den tredje pelaren är den empiriska metodik som utgör basen för det som kallats samhällsvetenskapens ”trovärdighetsrevolution” (Hultkrantz 2023). Förfarandet innebär att ekonometriska analysmetoder appliceras på mikrodata som genererats av andra skäl än kontrollerade försök. Kombinationen av metodutveckling och ökad beräkningskapacitet gör det möjligt att analysera sådana data som om de vore genererade i randomiserade försök. På så sätt kan trovärdiga kausala effekter kvantifieras. Empirisk evidens som belägger ett kausalt samband mellan kostnader och resultat ger viktiga ledtrådar till hur produktiviteten kan styras i rätt riktning.

Den fortsatta framställningen inleds med att bl a beskriva Trafikverkets övergång från att bygga och underhålla anläggningar i egen regi till upphandling och hur förändringarna kan utvärderas med den nya metodiken. Därefter ges metodexempel som baseras på de kontrakt som efter upphandling skrivs mellan beställare och utförare. Inom ramen för Lagen om offentlig upphandling (LOU) och de riktlinjer som utvecklats i branschen vill vi påvisa att beställaren har goda möjligheter att utforma upphandlingsprocessen som ett instrument för att stärka produktivitetsutvecklingen. I denna del ges utgångspunkten av en beskrivning av den typ av standardavtal som Trafikverket använder. Exempelvis beskrivs hur man kan undersöka förekomsten av stordriftsfördelar i den verksamhet som upphandlas för att bedöma hur sådana egenskaper kan utnyttjas för att öka produktiviteten. Detta är ett av flera exempel på att det i skärningspunkten mellan ekonomisk analys och djup kunskap om den verksamhet som upphandlas finns en otillräckligt utnyttjad potential för en stärkt produktivitetsutveckling.

2. Utvärdering av reformer

Formerna för verksamheter i offentlig sektor förändras. Genom att följa upp administrativt eller politiskt fattade beslut om sådana förändringar är det möjligt att bedöma deras konsekvenser för produktiviteten; blev det billigare, hur påverkades kvalitén och finns det lärdomar att dra för andra verksamheter?

Dåvarande SJ delades 1988 upp i tre huvuddelar med ansvar för persontrafik, godstrafik respektive infrastruktur. Allt järnvägsunderhåll överfördes till Banverket. Med start 2002 påbörjade en successiv konkurrensutsättning av underhållet samtidigt som arbetet inom övriga delar fortfarande genomfördes i egen regi. I en uppföljning av övergången från egen regi till upphandling använder Odolinski (2015) kvasiexperimentell metod som utnyttjar det faktum att övergången skedde stegvis. Den databas som ställdes samman innehåller uppgifter om de (då) 39 avtalsområden som övergick från egen regi till upphandling och som slutfördes 2011.

Analysen visade att konkurrensutsättningen minskat de reala underhållskostnaderna med ca 11 procent. Tack vare en god kunskap om järnvägsanläggningarna framgick också att det inte fanns tecken på att övergången skett på bekostnad av viktiga kvalitetsaspekter. Exempelvis hade den genomsnittliga spårkvalitén förbättrats och frekvensen av tågurspårningar minskat under perioden. Den gradvisa konkurrensutsättningen av järnvägsunderhåll bidrog därför till en stärkt produktivitet, åtminstone fram t o m 2011.

En studie av Yarmukhamedov m fl (2020) använder liknande tillvägagångssätt för att följa upp den konkurrensutsättning av vägunderhåll som genomfördes under 1990-talet. Datasammanställningen bestod av paneldata från det arbete som genomfördes i 73 kontrakt mellan åren 2004 och 2014. I likhet med motsvarande jämförelser som gjorts i Australien (Lyon och Dwyer 2011) och i Kanada (ISTED 2002) framgår att också denna konkurrensutsättning har bidragit till förbättrad produktivitet.

Yarmukhamedov m fl (2020) undersöker också om det finns produktivitetsskillnader mellan de fyra största företagen på vägunderhållsmarknaden. Man visar att tre privata entreprenörer har betydligt lägre kostnader än det offentligägda företag som har mer än hälften av marknaden. Det är inte klarlagt vad som orsakar denna skillnad, men en slutsats är att det återstår effektivitetsproblem som konkurrensutsättningen i sig inte lyckats rå på.

På uppdrag av Trafikverket specificerar Odolinski m fl (2023) ett tillvägagångssätt för att följa upp konsekvenserna av förestående förändringar av ansvarsfördelningen mellan beställare och utförare av underhållskontrakt. Avsikten är att för tre avtalsområden ersätta dagens enda kontrakt med tre separata avtal.

1. Med ett undantag reglerar det första av de tre nya avtalen samma aktiviteter som i dag. Undantaget innebär att ansvaret för att planera det förebyggande underhållet – den typ av underhåll som minskar risken för störningar i trafiken – tas över av Trafikverket. Myndigheten stärker därför sin styrning av sådana arbetsinsatser.
2. Besiktningar syftar till att identifiera begynnande brister i bana, el- och signalsystem innan trafiken påverkas. Sådana besiktningar utförs i dag av respektive underhållsentreprenör men kommer fortsättningsvis att upphandlas från ett företag som enbart har denna arbetsuppgift.
3. Trafikverket kommer också att upphandla utvärderingar av den verksamhet som bedrivs. Avsikten är att kvalitetssäkra sammanställningen av information, att följa upp hur underhållsverksamheten levererar mot uppsatta mål samt att ge förslag på åtgärder som skulle kunna stärka produktiviteten.

I förslaget till uppföljning beskrivs både den information som krävs och de metoder som kan användas för att bedöma om det nya förfarandet stärker kostnadseffektiviteten. Tabell 1 illustrerar utformningen av den databas som byggs upp. Startpunkten för analysen är underhållskostnaden per kontrakt, en uppgift som hämtas från ekonomiredovisningssystemet Agresso. Till detta kopplas information från baninformationssystemet med uppgifter om spårlängd, vilken typ av räler (vikt per meter räl) och växlar som används, antalet broar och tunnlar etc. En tredje datakälla utgörs av information om trafiken på banorna – antal tåg, vikt etc – och en fjärde sammanställer uppgifter om tågstörning och dess förklaringar.

Uppföljningen av den initiala konkurrensutsättningen innebar ett omfattande arbete för att identifiera de olika källorna till information, att hämta hem data och att hitta former för att koppla samman informationen till en databas med enhetligt definierade mikrodata (Odolinski och Smith 2016). Den nya uppföljningen baseras på dessa erfarenheter. Särskilt betydelsefullt är att det med en förhandsplanering är möjligt att tidigt identifiera och sammanställa den information som krävs för att besvara de frågor som ställs.

Tabell 1. Strukturen på jämförelse av kostnader mellan kontrakt som förändrats (mörkgrå rutor) med kontrakt där inga förändringar genomförs

Källa: Egen illustration.

3. Indexering

Priset på varor och tjänster samt på kapital och arbetskraft förändras över tid. Longitudinella kostnadsjämförelser måste därför separera förändringar av prisnivån (inflation) från reala förändringar av relativpriser.

För fleråriga projekt använder Trafikverket sektorsspecifika index för att räkna upp entreprenörens ersättning. På så sätt slipper utföraren bära risken för oväntade förändringar av priset på de insatsvaror som används. Figur 2 visar att fyra av Trafikverkets sektorspecifika index ökar väsentligt snabbare än konsumentpriserna (KPI). Figuren illustrerar hur ett sektorsindex kan användas för att illustrera skillnader mellan generell och sektorspecifik prisutveckling. Men figuren visar också att användningen av sektorsindex för prisjämförelser över tid ”trollar bort” en väsentlig del av de kostnadsökningar som finansiärerna av väg- och järnvägsunderhåll, dvs skattebetalarna, får bära. Produktivitetsutvecklingen skulle då se bättre ut än när KPI används.

4. Utformning av kontrakt för stärkt produktivitetsutveckling

Vissa upphandlingar avser standardiserade varor som lagerhålls av leverantörer, exempelvis för inköp av datorer och kontorsutrustning. En stor andel av de upphandlingar som görs i offentlig sektor avser i stället komplexa tjänster. Processen inleds med att ta fram ett förfrågningsunderlag som beskriver den tjänst som ska upphandlas. Detta ger den offentlige beställaren kontroll över ett stort antal dimensioner av uppdraget. Betydelsen av förfrågningsunderlaget och den kontroll över processen som detta ger har en ofta underskattad betydelse för produktivitetsutveckling i konkurrensutsatt verksamhet.

Figur 2. Indexutveckling för fyra index från Trafikverket samt Konsumentprisindex. Januari 2009=100

Källa: Trafikverket och SCB.

Den mängdförteckning (MF) som specificerar uppdraget liksom formen för den ersättning som utgår utgör en central del av Trafikverkets förfrågningsunderlag.¹ I en MF beskrivs och kvantifieras (i branschen kallat att mängdsätta) de aktiviteter en uppdragstagare förväntas genomföra. Anbudsgivare uppger vilken ersättning per styck man vill ha för varje arbetsuppgift. Summan av mängden arbete för varje aktivitet multiplicerat med det styckpris som lämnas ger en totalkostnad. Det lägsta anbudet tilldelas normalt kontraktet. MF ligger sedermera till grund för företagets fakturering.

En MF innebär att uppdrag beskrivs i termer av de aktiviteter som ska utföras, inte genom att beskriva en slutprodukt. Ett kontrakt som ska resultera i en bro upphandlas inte på de egenskaper som den färdiga bron ska ha utan på en beskrivning av de aktiviteter som – rätt utförda – ska resultera i en färdig bro.

Trafikverkets upphandling av vägunderhåll, en verksamhet som 2024 förbrukade ca 5,5 miljarder kr, kan användas för att beskriva principerna. Arbetsuppgifterna beskrivs under nio huvudkonton. Tabell 2 återger ett utdrag från en MF i form av några aktiviteter under huvudkonto 82, vägyta. Den första raden beskriver ett arbete som ska säkerställa framkomlighet (82.1). Ersättningen är fast (oreglerad, OR, i branschens språkbruk). Den entreprenör som tilldelas kontraktet får därmed den ersättning som anges av det pris som lämnas vid anbudstillfället, oavsett den faktiska kostnaden för att genomföra arbetet.

Konto 82.4 avser borttagning av sten och block. Baserat på erfarenheter från tidigare år bedömer beställaren hur ofta sådana arbetsinsatser behöver genomföras. Entreprenörens anbud anger den ersättning man vill ha per tillfälle som stenar etc ska avlägsnas. I styckpriset ingår kostnader för både personal och den utrustning som krävs för att utföra arbetsuppgiften. Aktiviteten är (R)eglerbar vilket innebär att det är faktisk utförd mängd som faktureras, inte den mängd som ligger till grund för förfrågningsunderlag och kontrakt.

Varje konto kan kompletteras med en, två eller fler sifferpositioner vars exakta innebörd beskrivs i ett separat dokument. Exempelvis illustrerar konto 82.52, beläggningsåtgärder, denna generiska struktur. Kontot är uppdelat i aktiviteterna 82.52111–82.52115 som representerar olika tillvägagångssätt – utläggning av olika typer av beläggningsmassa – för att laga sprickor och hål. Mängden mäts som kubikmeter eller ton. För att begränsa risken för spekulation används dessutom takpriser för vissa aktiviteter. Därmed är det inte tillåtet att lägga ett styckpris som överstiger dessa värden. Vi återkommer till denna aspekt av kontraktet.

Tabell 2. Exempel på uppdragsbeskrivning under huvudkonto 82, vägyta

Källa: Trafikverket.

Vinnaren av en upphandling utses på grundval av beställarens förhandsbedömning av antalet reglerbara aktiviteter, exempelvis vid hur många tillfällen som stenar ska tas bort från vägen. Det faktum att faktureringen görs mot faktiskt antal tillfällen som arbetet utförs (multiplicerat med vinnarens à-pris) ska ses i ljuset av att komplexa uppdrag kan gå fel. Separationen av fasta från rörliga ersättningar fördelar risken mellan parterna på ett systematiserat sätt. Med en fast ersättning accepterar anbudsgivaren den risk som finns för att slutkostnaden kan komma att avvika från det vinnande anbudet. Grundprincipen är därför att använda en fast ersättning för aktiviteter med låg osäkerhet.

På samma sätt som för en aktivitet med fast ersättning bär anbudsgivaren risken för att det styckpris som lämnas täcker kostnaden för arbetets genomförande. Däremot bär beställaren risken för att faktisk mängd avviker från förhandsberäkningen. Separationen av mer eller mindre riskfyllda delar av ett uppdrag har stor betydelse för parternas agerande och för verksamhetens kostnadsutfall. Tillvägagångssättet används i hela anläggningsbranschen, inte bara i Sverige utan i stora delar av världen, något som ger skäl att – med 2024 års ekonomipristagare² – hänföra det till en central institution i bygg- och anläggningsbranschen.

5. Stordriftsfördelar

Ett av de förhållanden som bör beaktas inför en upphandling är den eventuella förekomsten av stordriftsfördelar. Om outputen växer proportionellt snabbare än inputen har beställaren en potential att spara kostnader. Detta kan hanteras när arbetsuppgifterna specificeras i förfrågningsunderlaget.

Trafikverkets upphandling av underhållsbeläggningar utgör ett exempel på en aktivitet förenad med stordriftsfördelar. En underhållsbeläggning innebär att en vägsträcka på något hundratal meter upp till flera kilometer ges ny beläggning. I en databas som består av 540 avtal som upphandlats mellan 2012 och 2015 ingår från två och upp till 15 delsträckor i varje kontrakt (Ridderstedt och Nilsson 2023). Genom att koordinera arbetet med flera vägsträckor inom ett avtal bidrar stordriftsfördelarna till entreprenörens möjlighet att spara pengar jämfört med om varje delsträcka upphandlats för sig. Exempelvis kan personal och utrustning till begränsade kostnader flyttas mellan olika delsträckor. Konkurrensen vid upphandlingstillfället innebär att beställaren kan tillgodogöra sig sådana besparingar.

Analysen bekräftar att paketering av delprojekt (bundling i litteraturen) sparar pengar jämfört med att upphandla varje delsträcka för sig. Stordriftsfördelarna ligger inte i första hand i mängden kvadratmeter ny beläggning utan är kopplade till geografisk närhet. Det framgår också att det vore möjligt att ytterligare spara resurser genom att öka antalet delprojekt och därmed kontraktens genomsnittliga storlek jämfört med i dag.

En invändning mot att upphandla alltför stora projekt är att få företag har tillgång till de resurser som krävs för att kunna lämna anbud. På marknaden för vägbeläggningar finns i dag fyra företag, dvs konkurrenstrycket är begränsat. En delförklaring är att beläggningsarbeten kräver att entreprenören har tillgång till asfaltverk och grus, något som förutsätter betydande investeringar i personal och utrustning. Företag med små resurser, eller företag som inte har tillgång till en grusgrop har då inte möjlighet att etablera sig. Frågan om vilka slutsatser som ska dras om projektens storlek måste därför prövas inför utformningen av förfrågningsunderlag för olika delmarknader.

6. Spekulation

Komplexa upphandlingar skapar osäkerhet. I medvetande om detta kan anbudsgivare spekulera vid upphandlingstillfället. I stället för att lämna ett pris på den mängd Trafikverket beställt kan priset baseras på det anbudsgivaren tror kommer att vara den mängd som faktiskt kommer att krävas. En sådan spekulation (unbalanced bidding) innebär att företag lägger höga bud på aktiviteter i MF där kvantiteter tros vara underskattade av beställaren och låga bud på kvantiteter som kan vara överskattade. Budgivaren tror sig på detta sätt kunna tjäna mer samtidigt som beställarens slutkostnad ökar.

Förekomsten av spekulation har följts upp i en studie av 76 kontraktsområden för vägunderhåll som upphandlats av Trafikverket mellan 2017 och 2022 (Odolinski och Nilsson 2025). Analysen baseras på uppgifter om de mängdsatta aktiviteterna i MF (jämför tabell 2) och de vinnande styckpriserna. Dessutom finns uppgifter om de mängder som slutligen fakturerats. Sådan information om slutkostnaderna för varje kontrakt sparas normalt inte av Trafikverket³ men är av avgörande betydelse för uppföljningar i allmänhet, i det här fallet för att bedöma om det förekommer spekulation i mängdavvikelser.

Figur 3 illustrerar den procentuella skillnaden mellan preliminärt avtalad och faktiskt levererad mängd av olika aktiviteter. Ett värde runt noll i figuren innebär att beställd och levererad mängd inte skiljer sig åt. Värdet –1 innebär att beställaren uppskattat vilka mängder som sannolikt krävs för att genomföra olika aktiviteter men att ingenting har utförts och fakturerats. Värden högre än +1 innebär å andra sidan att leveransen är minst dubbelt så stor som bedömningen i MF.

Figur 3. Mängdutfall jämfört med Trafikverkets kalkylmängd (15 146 obs)

Källa: Odolinski och Nilsson (2025).

I figuren ligger få värden runt noll, samtidigt som över 40 procent av alla förhandsbedömningar av mängder inte har resulterat i någon avropad mängd alls medan man i ca nio procent av de styckpriser som lämnats fakturerat minst dubbelt så mycket som i det ursprungliga avtalet. Jämförelsen av mängder ex ante och ex post är deskriptiv och det är inte möjligt att dra kausala slutsatser enbart av mönstret. I en ekonometrisk analys av kostnadsdata används bl a denna mängdavvikelse för att förklara variationen i de mer än 15 000 styckpriser som lämnats. Resultatet bekräftar det kausala sambandet, dvs att företagen spekulerar i de anbudspriser som lämnas.

Av tabell 2 framgick att Trafikverket försöker begränsa utrymmet för spekulation genom att använda takpriser för vissa arbetsuppdrag. Samtidigt som prisbegränsningarna föga förvånande minskar utrymmet för spekulation i priset för dessa uppdrag visar analysen att anbudsgivarna i stället flyttar över spekulationen till arbeten utan takpriser. Partiell användning av takpriser har därför begränsad nytta för att minska spekulationen.

Men utöver högre kostnader för beställaren kan spekulationen också förändra verksamhetens innehåll. Om entreprenörens spekulation (delvis) omfattar aktiviteter där entreprenören tror sig kunna påverka omfattningen av arbetet under kontraktsperioden kan spekulationen ibland innebära att ingenting alls görs och andra gånger att man fakturerar för aktiviteter som är mycket större än den ursprungliga bedömningen. Om Trafikverkets förhandsbedömning av åtgärdsbehoven i MF är bättre än det arbete som blir ett resultat av spekulationen uppstår betydande negativa konsekvenser för vägnätets standard.

Analysen visar betydelsen av kunskap om såväl hur mycket som beställts respektive levererats. Sådan kunskap ger en bättre förståelse av utförarnas sätt att agera vilket i sin tur förbättrar möjligheten att identifiera hur avtalsregler faktiskt fungerar. Därmed kan beställaren undersöka möjligheten att förändra utformningen av förfrågningsunderlaget och därmed stärka verksamhetens produktivitet.

7. Branschens långsiktiga dynamik

Separationen av ansvar för järnvägsinfrastruktur från själva tågtrafiken innebär att åtgärder som vidtas av en av parterna kan få konsekvenser för en eller flera andra parter i sektorn. Exempelvis kan tågoperatörerna och deras kunder drabbas av förseningar om Trafikverkets entreprenör överskrider den tid man tilldelats för banunderhåll.

Ett sätt att hantera detta ömsesidiga beroende kan illustreras med de avtal som reglerar utbytet av växlar som passerat bäst-före-datum. Under tiden detta arbete utförs stänger Trafikverket banan för trafik, ofta under en helg. Störningarna av tidtabellagd trafik är då mindre eftersom trafiken är mindre omfattande under helger.

Ett företag som tillverkar spårväxlar har föreslagit att det är möjligt att byta växlar utan banavstängning. Tågen kan i stället få sakta in vid passage av arbetsplatsen. På så sätt skulle det bli möjligt för entreprenören att stegvis, mellan tågen, genomföra de arbetsmoment som krävs för varje växelbyte. Banan behöver inte stängas av.

Med ett sådant förfarande måste entreprenörens personal packa ihop utrustningen och lämna spåret varje gång ett tåg passerar för att omedelbart efter passage återuppta arbetet. Kostnaden ökar för den som utför växelbytet och i slutänden för Trafikverket. Mot detta står att tågoperatörerna slipper sätta in ersättningsbussar eller att köra den planerade trafiken på omvägar. Likaså slipper resenärerna det obehag som följer av att vara tvungen att byta färdmedel och den extra tid som resan tar. Nilsson m fl (2025) visar med ett räkneexempel hur Trafikverket skulle kunna jämföra de olika kostnadsposterna; hur stora merkostnader för att genomföra växelbytet utan avstängning kan accepteras för att i gengäld spara tid och pengar för de som använder banan?

Exemplet illustrerar också en annan innebörd av att använda MF för att beställa arbete: när uppdrag upphandlas enligt denna mall är det inte möjligt att ge ett kontrakt till en entreprenör som föreslår ett innovativt sätt att genomföra ett arbete. Skälet är att lagstiftningen kräver att alla anbud måste utvärderas på ett och samma underlag. Avvikelser från MF medges därför inte.⁴

Ett alternativ till att upphandla på det traditionella sättet, med MF, är att i förfrågningsunderlaget beskriva uppdragets slutresultat. Budgivarna kan då lämna ett anbud som i huvudsak baseras på ett fast pris; så här stor ersättning vill entreprenören ha för att utföra ett växelbyte. Ur entreprenörens perspektiv är detta mer riskabelt än att genomföra den arbetsplan som beställaren utarbetat. Lika fullt kan det vara motiverat att lämna ett fastprisanbud om riskpremien är tillräckligt hög, dvs om anbudet baseras på ett sätt att genomföra uppdraget som ger ersättning för detta risktagande och ändå är lägre än de anbud som lämnats av konkurrenterna.

Utrymmet för att medge alternativa lösningar inom ramen för upphandlingslagstiftningen måste specificeras i förfrågningsunderlaget. Exempelvis kan anbudsgivarna ges möjlighet att endera lägga ett anbud baserat på en traditionell MF eller att lämna ett fastprisanbud. I förfrågningsunderlaget redovisas också hur tågoperatörer och trafikanter påverkas av en banavstängning, och vilka värden – vilka prislappar – som kommer att användas för att beräkna kostnaderna för kundernas mertid och för operatörernas merkostnad för en avstängning. Beställaren väljer därefter det anbud som minimerar samhällets kostnader efter att också ha låtit den lägre störningskostnaden vägas in.

Komplexa problem har normalt många förklaringar. En delförklaring till bygg- och anläggningsbranschens svaga produktivitetsutveckling kan vara det upphandlingsförfarande som baseras på MF. Även om konkurrensen vid upphandlingstillfället håller nere beställarens kostnader är utrymmet för nytänkande begränsat vilket bidrar till en sämre produktivitetsutveckling än i andra delar av ekonomin.

8. Benchmarking

I många branscher utförs samma typ av verksamhet av olika företag eller vid olika produktionsställen. Det är då möjligt att jämföra dessa prestationer för att undersöka om någon producerar till lägre kostnad per enhet än de övriga. Genom att sprida kunskapen om goda förebilder är det möjligt att bidra till en förbättrad produktivitet.

Analysen av produktionseffektivitet innebär att enheter rankas i förhållande till den som är mest kostnadseffektiv. Smith m fl (2023) använder den i dag standardiserade Stokastisk FrontAnalys (SFA; Coelli m fl 2005) för benchmarking av kostnaden för samma 233 kontrakt för vägbeläggningar som tidigare beskrivits. För att säkerställa en rättvisande jämförelse används uppgifter om skillnader i kontraktens yttre förutsättningar. Kostnaden för uppdrag kan exempelvis skilja sig åt med avseende på vägarnas trafikbelastning, om arbetet ska utföras i tätbebyggda områden eller på landsbygd, avstånd till närmaste asfaltkokeri, etc.

Medan många benchmarkingstudier jämför produktionskostnader för olika företag jämförs här de beläggningsingenjörer som representerar Trafikverket för vart och ett av de kontrakt som tecknas. 23 beläggningsingenjörer har haft ansvar för de 233 kontrakt som analyseras. Alla ingenjörer arbetar under samma upphandlingsramverk, men inom ramen för dessa finns betydande frihetsgrader för de enskilda beställarna. Exempelvis kan vissa av Trafikverkets beställare upphandla kontrakt som består av många delsträckor medan andra upphandlar kontrakt med få delsträckor. Frågan är därför om någon presterar mer kostnadseffektivt än andra.

Genom att sprida kunskaper om hur de mest effektiva beställarna utformar sina kontrakt visar analysen att det finns utrymme för besparingar på ca 20 procent av den budget som (under de aktuella åren) uppgick till ca två miljarder kr per år. Jämförelsen mellan beställare innebär att Trafikverket behöver ha en intern diskussion för att klargöra vad skillnaderna mer precist beror på, dvs vilka lärdomar som är mest väsentliga att sprida.

9. Slutsatser

Offentlig sektor har en långsammare produktivitetsutveckling än samhället som helhet och i jämförelse mellan olika samhällssektorer släpar utvecklingen efter i bygg- och anläggningsbranschen. Det kan finnas generiska skäl till den långsammare utvecklingen, exempelvis till följd av man genomför mer komplexa och riskfyllda aktiviteter än i andra branscher. Likaså ställs höga krav på att hantera inte bara miljöhänsyn utan också sysselsättningsaspekter vid statliga upphandlingar.

Ett tema för artikeln är att en bättre förståelse av den verksamhet som upphandlas stärker möjligheten att hantera de specifika förutsättningarna för olika typer av projekt. Konkurrensutsättning av verksamheter baseras ofta på en otillräcklig uppfattning om hur upphandlingar kan användas som ett instrument för fortsatt verksamhetsutveckling. För att detta ska vara möjligt krävs systematiska uppföljningar av avslutade kontrakt.

Det finns goda skäl att tro att utfallet av upphandlade kontrakt kan följas upp utan ytterligare byråkrati och till en begränsad kostnad. Skälet är att verksamheten redan dokumenteras i detalj, både i det avtal som skrivs mellan parterna och i och med att Trafikverket attesterar entreprenörens fakturor. Med undantag för analysen av spekulation och analysen av järnvägsunderhållets konkurrensutsättning baseras emellertid de studier som beskrivs här på observationer av de avtal som skrivits, inte på deras slutkostnader. Genom en systematisk registrering av entreprenörernas elektroniska fakturor, och tack vare Trafikverkets goda kunskaper om vägar och järnvägar och om den trafik som bedrivs, är förutsättningarna för systematiska uppföljningar mycket goda. Det är också slutkostnaden, inte den (preliminära) ersättning som fastställs i avtalet mellan beställare och utförare, som är relevant för att närma sig förståelsen av verksamhetens produktivitetsutveckling. Analysen av skillnaden mellan avtalad och slutgiltig kostnad gör det dessutom möjligt att lära sig mer om var det går snett och vilka konsekvenser det kan ha.

I artikeln redovisas resultat från kostnadsanalyser. Möjligheten till sådana analyser begränsas av att tillgången till relevant information om kostnader ex ante och ex post om varje kontrakt saknas. Ett viktigt undantag, uppföljningen av kostnaderna för vägunderhåll, illustrerar hur man kan ge en (del-)förklaring till kostnadsökningarna för denna typ av verksamhet. Med stöd av en sådan förståelse stärks möjligheten att identifiera nya tillvägagångssätt som sparar resurser utan att kvalitén kommer i kläm och att vidareutveckla formerna för samarbetet mellan beställare och utförare. Potentialen för att upphandla på ett mer medvetet sätt för att stärka produktivitetsutvecklingen är därför stor.

Studierna visar att det kan finnas stora produktivitetsskillnader mellan till synes lika beslutsenheter. Gibbons och Hendersson (2013) diskuterar potentiella orsaker till detta. Skillnader i uppfattning om faktiska skeenden, problem med inspiration, motivation och implementering innebär att chefer inte alltid känner till att deras beslutsenhet är ineffektiv, de vet inte vad som behöver göras för att minska effektivitetskillnader, de har inte tillräckliga incitament att ta fram och genomföra nödvändiga förändringar och de har svårigheter att implementera förändringar. Vår analys har pekat på de möjligheter som skapats av den samhällsvetenskapliga trovärdighetsrevolutionen för att bryta detta mönster. I samarbete mellan kunskap om de nya analysmetoderna och om sakförhållanden om den verksamhet som genomförs stärks möjligheterna att identifiera förklaringar till en svag produktivitetstillväxt och att ta fram förslag till hur förfrågningsunderlag och kontrakt kan förändras för att förbättra sektorns leveransförmåga.