Mot en mer produktiv innovationspolitik?

Vår underlagsrapport till regeringens produktivitetskommission (Broström och Wennberg 2024) diskuterar (i) vilka möjligheter som finns att genom offentliga reformer stimulera produktivitetsdrivande privata investeringar i forskning och utveckling, samt (ii) vilka slags statliga satsningar som bäst kan stimulerar produktivitetstillväxt genom att komplettera privata investeringar i forskning och utveckling. I denna artikel summerar vi rapportens huvudsakliga delar, med fokus specifikt på delar där vi tror att Sverige genom renodling samt benchmark med framstående länder kan förbättra sin innovationspolitik.

Kunskap som drivkraft för produktivitet bygger framför allt på forskning vid lärosäten och myndigheter samt det privata näringslivets investeringar i forskning och utveckling (FoU). FoU är den främsta källan till långsiktig produktivitetsutveckling och en grund för svenska företags internationella konkurrenskraft.

1. Forskning, innovation och produktivitetsutveckling

Det råder konsensus i forskningslitteraturen om att på en fri marknad investerar företagen i FoU i en omfattning som är lägre än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Den grundläggande orsaken till detta är att privata företag som bedriver forskning och utveckling inte kan dra full nytta av sina investeringar (Jaffe 1998). Ett mer precist sätt att uttrycka problemet är att de investeringsbeslut som fattas av privata företag baseras på förväntad avkastning i det egna företaget, och inom en viss tidshorisont, medan FoU-verksamhet har spridningseffekter som skapar ekonomisk avkastning hos andra aktörer och över en längre tidshorisont (Arrow 1962). Dessa spridningseffekter – oprissatta och oavsiktliga externa kunskaper – uppstår eftersom kunskap är en semikollektiv eller allmän nyttighet (Stiglitz 1999). Även med ett väldesignat system för immateriella rättigheter är det ofta svårt eller omöjligt för de som bekostat FoU-arbete att dra full ekonomisk nytta av den kunskap som vinns. Arbetet genererar spridningseffekter med potentiella fördelar för andra företags innovation.

Underinvesteringar i FoU (med andra ord: lägre investeringar än vad som vore optimalt i samhällsekonomiskt hänseende) uppstår också genom asymmetrisk information om investeringsprojekts kommersiella utsikter, vilket leder till höga transaktionskostnader och ineffektivitet på kapitalmarknaderna. Detta är särskilt fallet för riskfyllda FoU-projekt och projekt som drivs av mindre företag (Kaplan och Strömberg 2001), vilket skapar finansiella restriktioner för nya mindre företag som arbetar i tidiga faser av högteknologiska projekt (Lerner 1999).

Försök att uppskatta skillnaden mellan offentlig och privat avkastning på FoU landar som regel i storleksordningen 300–500 procent (Lucking m fl 2018). Detta har i många decennier motiverat politiska åtgärder för att stärka privata incitament för FoU-investeringar, såväl som statliga investeringar i forskning. Men även om det finns en bred uppslutning kring att sådana åtgärder i princip kan vara samhällsekonomiskt effektiva är det betydligt mer omstritt hur en effektiv innovationspolitik bör vara utformad.

Vi har i vår rapport valt att luta oss mot den ”innovationspolitiska verktygslåda” som presenterats av Bloom m fl (2019). Det här ramverket identifierar nio områden för vilka det existerar en forskningslitteratur som har sökt identifiera områdets evidensbas, policyslutsatser, samt vilken nivå av samhällsnytta det specifika området kan tänkas ha vad gäller produktivitetsdrivande kommersialisering av forskning (med potentiellt mindre attraktiva bieffekter, såsom en påverkan på ojämlikheten i ekonomi). Ramverket presenteras nedan i tabell 1.

Tabell 1. En innovationspolitisk verktygslåda

Källa: Bloom m fl (2019).

I vad som följer diskuterar vi kortfattat de tre områden som Bloom m fl framhåller som särskilt viktiga för produktivitetsutvecklingen.

2. Skatteincitament för FoU-investeringar

Snart sagt alla moderna länder har i dag någon form av skatteincitament för att stimulera FoU-investeringar. Den grundläggande logiken är att minskade marginalkostnader för FoU bör stimulera till större privata investeringar i FoU (Hall och Van Reenen 2000). Jämfört med offentliga FoU-subventioner har skatteincitament låga administrativa kostnader. Det finns också den mer principiella fördelen att det är marknadsaktörerna själva som väljer FoU-projekt enligt kommersiell logik, och dessa kan spridas till många (alla) företag utan att snedvrida marknadskonkurrensen (Carvalho 2012). De medför dock risken att staten finansierar FoU-insatser som skulle ha genomförts även utan skatteincitamentet (s k undanträngningseffekter) och att företag lägger ned arbete på att omklassificera andra kostnader som FoU-kostnader. Vanliga exempel är investeringar i immaterialrätt, t ex att reklamavdelningen vid ett bolag omklassificeras från en kostnad till en investering för att företagen ska tillskansa sig ett skatteavdrag.¹

De vanligaste FoU-skattesubventionerna är skatteavdrag och skattereduktioner, som normalt är tillgängliga för alla företag som utför FoU. Svensson (2024) argumenterar för att ökad effektivitet i skatteavdrag för FoU kan uppnås om staten använder en specifik form av skattesubventioner som kallas ”FoU-löneskattesubventioner” med ett tak per företag. Avdragen kan då inriktas mot marknadsmisslyckanden relaterade till både informationsasymmetri och kapitalmarknadernas funktionssätt. Därmed kan subventionerna riktas dit de är som mest effektiva — till småföretag och entreprenörer.

3. Kompetensuppbyggnad: migration och STEM-utbildning

I sin genomgång av forskningslitteraturen framhåller Bloom m fl (2019) att bättre förutsättningar för ”kompetensinvandring” är en av de mekanismer som har starkast evidensbas och starkast effekt på företagsinnovationer. Till skillnad från många andra innovationspolitiska verktyg som FoU-bidrag eller skatteavdrag till näringslivet så bidrar kompetensinvandring inte heller menligt till ekonomisk ojämlikhet, snarare tvärtom.

Offentligt finansierad forskning bidrar till en generell ökning av forskningskompetensen i ett land som både direkt och indirekt kan positivt påverka företagsproduktiviteten. Först och främst så ökar offentligt finansierad utbildning på avancerad nivå och på forskarnivå utbudet av arbetskraft för FoU-arbete, och sänker därmed företagens kostnader för FoU (Arora m fl 2023). Eftersom forskning är en internationell verksamhet så bidrar även offentligt finansierat forskningsarbete till rekrytering av högutbildad personal till lärosäten, industri och forskningsinstitut, varifrån dessa personer kan rekryteras till (eller utgöra samarbetspartners till) FoU-arbete i det privata näringslivet (Kerr m fl 2016). Dessa mekanismer är delvis betingade på nivån av arbetskraftsmobilitet mellan universitet och näringsliv, och mellan privat och offentligt utförd FoU (Perkmann m fl 2013).

Högre utbildning inom STEM-området (inklusive forskarutbildning) är även det en innovationspolitisk mekanism som har tämligen klar evidensbas vad gäller positiv påverkan på företagsinnovationer, med tydlig samhällsnytta. Denna positiva påverkan tar dock lång tid att realiseras från förändringar i STEM-utbildning och forskarutbildning (Bloom m fl 2019, s 180). I grund och botten är det dock viktigt att inse att den främsta insatsvaran i innovation är kunskap och då framför allt teknisk, naturvetenskaplig, matematisk och medicinsk kunskap. Detta ger starka argument för att generella satsningar på humankapitalutveckling inom dessa områden – genom utbildning, vidareutbildning och kompetensinvandring – kvarstår som de fundamentala ingredienserna för produktivitetsökning via innovation och bör vara basen i varje form av ambitiös och långsiktig innovationspolitik.

4. Goda ramvillkor och väl fungerande marknader

Innovation leder till privat vinst på två sätt: genom att den låter det innovativa företaget framgångsrikt differentiera sitt utbud av produkter och tjänster från konkurrenterna och därmed få möjlighet att ta ut ett högre marknadspris för dessa (produktinnovation), eller genom att göra det möjligt för företaget att producera till en lägre kostnad (processinnovation). Investeringsvilja i FoU förutsätter därför en förväntad efterfrågan på innovativa produkter och tjänster på marknaden, och ett ”lagom” högt konkurrenstryck. I marknadslägen med ett extremt konkurrenstryck, där en lång rad produkter och tjänster med liknande egenskaper tävlar om att tillfredsställa efterfrågan, blir det för alltför många företag omöjligt att uppnå lönsamhet genom framgångsrik innovation. En i övrigt väl fungerande marknad där differentiering lönar sig dåligt, eller där det är dyrt att åstadkomma processinnovation som inte konkurrenterna snabbt kan imitera, kommer att röra sig mot låga vinstmarginaler och mot låga investeringar i forskning- och utveckling (Aghion m fl 2005).

Det är vidare viktigt att företag har möjlighet att söka sig mellan olika ägar- och finansieringsupplägg varefter som de strategiska behoven varierar. Att göra en ”exit” genom börsintroduktion kan vara ett viktigt sätt att få in nytt kapital, och utgöra en möjlig belöning för entreprenörer och tidiga investerare. Men även att kunna ”köpas ut” av kapitalstarka aktörer med vilja att investera över en lite längre tidshorisont är en viktig funktion. När den dagliga bolagsstyrningen blir mer frikopplad från kortsiktiga vinstmarginaler tenderar FoU-investeringar att öka, och komposition av FoU förskjutas från kortsiktigt utvecklingsarbete mot mer långsiktiga forskningsprojekt (Honoré m fl 2015).

Statliga beslut bidrar på flera sätt till att forma dessa ramvillkor. I sin genomgång av forskningslitteraturen framhåller Bloom m fl (2019) att ”handel och konkurrens” är en av de innovationspolitiska mekanismer som har starkast evidensbas vad gäller påverkan på företagsinnovationer. Förbättrade tekniska ramvillkor kan innefatta statliga satsningar eller nationella/internationella standards som gynnar framväxten av genombrottsteknologier – som t ex framväxten av GSM-systemet (Eriksson m fl 2019), eller ett regulatoriskt ramverk för innovationer som är stabilt över tid och förutsägbart – som t ex systemet för godkännande av nya medicinska behandlingar. Förbättrade immaterialrättsliga ramvillkor innefattar framför allt lagstiftarens och myndigheternas reglering och hantering av immaterialrättssystemet så att både nya och etablerade företag har reella möjligheter att skydda nya immaterialrättsliga tillgångar, samt att etablerade företag inte genom sin marknadskraft kan blockera konkurrenter och mindre innovatörer. Risken att etablerade företag får dominerande marknadskraft övervakas av konkurrensmyndigheter vars övervaknings- och sanktionsmöjlighet kan ha en stor påverkan på förutsättningarna för och graden av innovation som genereras av ny forskning. Förbättrade marknadsmässiga ramvillkor bygger främst på att lagstiftare tillser god konkurrens bland existerade bolag och att de administrativa kostnaderna för att starta nya bolag är så låga som möjligt (Djankov m fl 2002). Detta innefattar även att värdesätta internationell konkurrens, vilket är av central vikt för länder med begränsad hemmamarknad.

5. Innovationspolitik som FoU-finansiering

I genomgången så här långt har vi använt begreppet ”innovationspolitik”, men läsaren kanske redan har reagerat över att de frågor vi diskuterat knappast låter sig avgränsas till ett enskilt fält och berör ett flertal politikområden. En regering kan bedriva politik som ska främja innovation, varav en del kan beskrivas som innovationspolitik i snävare mening. Det gäller framför allt frågor som är kopplade till forskning och utveckling, vilket i Sverige manifesteras i att särskilda propositioner med titeln ”forskning och innovation” presenteras med fyråriga intervaller. Huvudnumret i dessa är en rad budgetposter för statliga utgifter. Den grundläggande frågan blir vilka satsningar av detta slag som kan förväntas vara effektiva för att driva produktivitetsutvecklingen på samhällsnivå.

I sin tabell slår Bloom m fl samman alla insatser av detta slag i en kategori, vilket ger området mellanbetyget två av tre glödlampor. Utfallet i det enskilda fallet beror av utformningen och av vilka utförare som mottar statliga medel.

Argumenten för statlig finansiering av grundläggande forskning är starka, men överspillningseffekterna av sådan verksamhet sker över stora avstånd i tid och rum. För att statliga satsningar på forskning i ett litet land ska omsättas i produktivitetstillväxt krävs en betydande absorptionsförmåga. En ambitiös nationell forskningspolitik är en viktig komponent i en politik för produktivitetstillväxt, men måste gå hand i hand med en politik som främjar företagande och förnyelse i näringslivet.

FoU-stöd riktade till privata företag är ett mer kontroversiellt inslag i innovationspolitiken. Ambitioner att använda statliga medel för att aktivt främja innovation har alltid mötts av kritik från klassiskt skolade ekonomer. Huvudlinjen i denna kritik är ett avfärdande av tanken om att staten kan uppnå bättre samhällsutfall genom satsningar på utvalda teknologier, företag eller innovationsprojekt. Statliga direktinvesteringar (eller, för den delen, specifika/snäva incitament för att gynna FoU-investeringar) riskerar att snedvrida privat FoU på sätt som ger sämre samhällsekonomisk effektivitet än vad som blivit fallet om privata företag gjort samma investeringar efter eget huvud. Investeringar på fria marknader aggregerar kunskap om vilka forskningsområden, teknologier och branscher som är mest lovande. Stegvisa investeringar och lärande över tid ger en effektivare resursanvändning än vad som blir fallet när dessa val koordineras av en central aktör i form av en stat eller en överstatlig organisation. De argumenterar därför för att statlig FoU-finansiering av kommersiella projekt bör fokuseras på projekt med stora spridningseffekter och låg risk att snedvrida privat FoU.

Riktade subventioner är slutligen också förknippade med flera mer praktiska risker och problem. Subventionsprogram kan ha betydande administrativa kostnader – särskilt om den tid privata aktörer lägger ned på att söka och rapportera stöd räknas in. Subventioner riskerar att gynna större bolag och bolag med medelhög teknologibas snarare än nya, innovativa bolag (Erixon 2025). I värsta fall hamnar offentliga medel i händerna på ”experter på bidragsansökningar” och redan dominerande och lönsamma företag (Sandström m fl 2018; Gustafsson m fl 2020). Det finns även en prekär gränsdragningsproblematik kring statsstödsregler (Blanes och Busom 2004).

Mot denna bakgrund bör statliga subventionsprogram användas med försiktighet, och främst riktas mot projekt med hög osäkerhet och sådana som kräver lång utvecklingstid för att testa den tekniska bärigheten i en lovande teknologi. Detta gäller kanske framför allt tidig teknisk utveckling i högteknologibranscher (Arora m fl 2024). I sådana sammanhang, och med en lyckosam utformning, finns dock belägg som talar för FoU-stödens möjligheter.

6. Dags att vitalisera innovationspolitiken

Den bild som förmedlas av den innovationspolitiska verktygslådan kommer inte som en överraskning för de flesta ekonomer, men vi menar att ramverk av detta slag kan spela en viktig roll för att ge stadga åt en stundtals vildvuxen debatt. Det kan även ge stöd för praktisk policyutveckling med förslag på reformer, åtgärder, program och uppföljning av dessa.

Sedan ”innovation” blev ett begrepp på allas läppar under 1990-talet har det rått en kamp om dess rätta innebörd – en debatt som har en direkt parallell i diskussioner om vad innovationspolitik kan och bör vara. Redan tidigt inleddes en förflyttning från kärndefinitionen av innovation som tekniska nyheter med bevisat marknadsvärde. Det har funnits ett starkt intresse att använda den legitimitet som byggts upp kring ”innovation” som begrepp och uppfattningen att ”innovationsfrämjande” är en statlig angelägenhet för att motivera en växande flora tjänster och utvecklingsprogram inom såväl privat som offentlig sektor. En lång rad intressenter har tagit strid för breddningar bortom de tekniska och ekonomiska domänerna, och i många sammanhang har ”innovation” kommit att syfta på förändring i största allmänhet.

Med en breddad definition av begreppet innovation följer också en breddad uppfattning om vilka medel som kan tänkas vara aktuella att använda för att främja innovation. När innovationsforskningen under 1990-talet vidareutvecklade bilden av hur innovation uppstår i komplexa, ömsesidiga relationer mellan forskning, teknikutveckling och användarmöten togs detta som intyg på att även innovationspolitiken behövde arbeta med en bredare ambition än att främja forskning och tekniköverföring (Grillitsch m fl 2019). När innovationsstudier beskrev hur framgångsrika innovationsprocesser ofta involverar aktörer med kompletterande kompetenser och tillgångar togs detta likaså som belägg för att staten aktivt bör främja samverkan eller koordinering i olika former (Mazzucato 2015). Under det senaste årtiondet har ytterligare mål tillkommit, då med argumenten att staten bör arbeta för att rikta innovationsprocesser så att dessa sker på ett sätt som främjar inkludering, motverkar diskriminering, och ligger i linje med bredare mål för hållbar utveckling såsom agenda 2030.

Den svällande agendan förstärker några av innovationspolitikens problem. En bredare målpalett gör det än mer utmanande för staten att koordinera marknader mot ”rätt” vägval och utfall (Grillitsch m fl 2019). Det blir också än svårare att utvärdera utfallet av statliga insatser när det uttalade syftet med dessa breddas från ekonomiska utfall till en bredare uppsättning mer eller mindre väldefinierade och förenbara mål (Wennberg och Sandström 2022).

Vi motsätter oss inte att en politik för innovation kopplas till andra mål än produktivitetsökningar och ekonomisk tillväxt – det finns ett stort behov av satsningar t ex vad gäller miljöinnovation –  men vi menar att den konkreta innovationspolitiken som tar form av statliga satsningar behöver stramas upp. Staten behöver återupptäcka sin roll och sätta marknadskompletterande insatser i centrum (Jaffe 1998). Statliga innovationsstöd ska i huvudsak riktas mot att stödja teknikutveckling i tidiga skeden. I synnerhet bör detta gälla områden där teknisk risk och osäkerhet gör det svårt att räkna hem privata investeringar, och aktörer som entreprenöriella företag som kombinerar hög potential med förnyelse med begränsad förmåga att mobilisera privata resurser.

7. Innovationsupphandling fortfarande en underutnyttjad möjlighet

Den långa rad invändningar som rests ovan bör inte tolkas som belägg för att alla slags insatser bortom grundforskning är missriktade. Det finns gott stöd i modern empirisk forskning för att väl utformade offentliga FoU-stöd kan ha betydande överspillningseffekter vare sig dessa utvärderas på företagsnivå (Becker m fl 2023; Byun m fl 2023) eller branschnivå (Kekezi m fl 2022). För svensk räkning vill vi i första hand peka mot möjligheten att utveckla statens förmåga att stimulera innovation genom att dra nytta av ett par decenniers internationell erfarenhet av innovationsupphandling.

Den amerikanska ARPA-modellen ses på många håll som en förebild vad gäller att stimulera teknologisk utveckling inom strategiskt lovande men tekniskt omogna områden (Azoulay m fl 2019). Modellen bygger på en för statlig verksamhet okonventionell form där programdirektörer ges stor frihet att under en period på tre till fem år upphandla innovationsprojekt inom ett visst område. En teoretiskt attraktiv egenskap hos denna typ av stöd är att det offentliga definierar ett behov som varken är alltför specifikt (vilket skulle ge alltför lite variation i inkomna anbud och föreslagna ansatser) eller alltför vagt definierat (vilket ger upphov till godtyckliga bedömningar och stora svårigheter att följa upp och utvärdera utfall). Till framgångsfaktorerna för just ARPA-modellen för innovationsupphandling hör också en riskbejakande kultur och mycket hög kompetens hos programdirektörer som hämtas från akademi, näringslivet eller andra myndigheter och att dessa efter tidsbegränsade uppdrag förväntas återgå till sin ordinarie verksamheter. ARPA-modellen har bl a plockats upp av den tyska regeringen som bildat myndigheten Sprin-D för att arbeta på ett liknande sätt. Modellen har diskuterats även i Sverige, t ex i regeringens Nationella strategi för artificiell intelligens (Regeringen 2018), av FOI eller inför planeringen av Vinnovas (2018) innovationsprogram för avancerad digitalisering. DARPA:s specifika organisation och styrning rimmar dock illa med svensk myndighetsstyrning och myndighetskultur, där befintliga utlysnings-, organiserings- och utvärderingsmekanismer tenderar att gynna en mer byråkratisk struktur och programindelning i större innovationsprogram, i stället för DARPA:s fokus på mindre forskningsgrupper med stor frihet i finansiering och styrning, men tidsbegränsat mandat.

8. Slutsatser

Denna artikel presenterar en summering av vår underlagsrapport till regeringens produktivitetskommission, baserad på en koncis genomgång av ekonomisk forskning om innovationspolitik, och Bloom m fl:s (2019) ”innovationspolitiska verktygslåda”. I artikeln har  vi – givet läsarkretsen och utrymmet – valt att fokusera på vissa specifika delar, men utlämnat andra. Vi har specifikt utlämnat våra förslag om reformer vad gäller högskolornas styrning och finansiering.

En central fråga vi berört ovan men vill återkomma till som avslutning är vad en innovationspolitik som stärker produktivitetsutvecklingen kan och bör vara. Vi har, med bas i ekonomisk forskning, argumenterat för att åtgärder för att stärka kompetensförsörjning, handel och väl fungerande marknader är de centrala frågorna i en politik för innovation som driver produktivitet, tillsammans med riktade åtgärder som skatteincitament för FoU och statliga investeringar i forskning och tidig utveckling, inklusive potentiellt nyskapande policyexperiment såsom innovationsupphandling.

Det finns dock vitt skilda uppfattningar bland forskare om hur en innovationspolitik för vår tid bör se ut. Å ena sidan menar de allra mest ”renläriga” neoklassikerna eller österrikiskt skolade ekonomerna att staten enbart bör ägna sig åt att upprätthålla centrala institutioner; någon mer specifik innovationspolitik bör inte förekomma. Å andra sidan finns en bred koalition av forskare som sluter upp kring ett forskningsprogram om ”transformativ innovation” som i våra ögon ser ut att lida av storhetsvansinne. I en nyckelartikel för denna framväxande skolbildning beskriver Schot och Steinmueller (2018) hur transformativ förändring handlar om att realisera FN:s mål för global utveckling, vilket kokar ned till ”… ending poverty and reducing inequality in all its forms everywhere, promoting inclusive and sustainable consumption and production systems, and confronting climate change, and many more.” Detta kräver en innovationspolitik som åstadkommer bredast möjliga förändring: ”changing skills, infrastructures, industry structures, products, regulations, user preferences and cultural predilections. It is about radical change in all elements of the configuration” (Schot och Steinmueller 2018, s 1562). Någonstans mellan dessa extrema positioner finns det utrymme för att återupptäcka innovationspolitiken som ett område som kompletterar marknadsprocesser för innovation och produktivitetsökning. Detta genom att noggrant och selektivt experimentera med reformer och strategier för att söka öka det produktiva utfallet av offentliga och privata investeringar i forskning och utveckling (Bradley m fl 2021). En god innovationspolitik är också väl informerad om en sådan politiks begränsningar och potentiella avigsidor.