Utmaningar med att införa en gas i inkomstpensionssystemet

I takt med att balanstalet i inkomstpensionssystemet stigit till rekordhöga nivåer talas det allt oftare om att höja pensionerna genom att införa en gas. I denna artikel presenteras resultatet av simuleringar som genomfördes 2022 av inkomstpensionssystemets utveckling 100 år framåt. Syftet med simuleringarna var att identifiera eventuella problem med att koppla en gas till balanstalet, samt att hitta alternativa sätt att implementera en eventuell gas.

Inkomstpensionssystemet är ett fördelningssystem där de pensionsavgifter som löpande betalas in används som utbetalningar till dagens pensionärer. Lite förenklat kan man säga att 16 procent av den pensionsgrundande inkomsten betalas in till buffertfonderna, som förvaltar pengarna, och som även betalar ut pengar för att täcka pensionsutbetalningarna. De inbetalningar och utbetalningar som påverkar buffertfonderna leder även till motsvarande förändringar av pensionsskulden. Därutöver påverkas pensionsskulden bl a av den årliga uppräkningen med förändringen i inkomstindex och av dödlighetseffekter. Att pensionsskulden förräntas enligt inkomstindex är centralt och leder till en viss följsamhet mellan pensionsavgifter och pensionsutbetalningar, men någon perfekt matchning är det inte tal om. Under perioden 2001–21 har nettoflödet till buffertfonderna, som andel av pensionsskulden, varierat mellan 0,2 och –0,35 procent. För att undvika att buffertfonderna töms till följd av exempelvis demografiska skiftningar är det naturligt att tänka sig en nedre gräns för fonderingsgraden, dvs buffertfondernas storlek i förhållande till pensionsskulden. En sådan gräns finns dock inte. Bromsen i pensionssystemet är i stället kopplad till balanstalet, ett nyckeltal där utöver buffertfondernas storlek och pensionsskulden även avgiftstillgången är en viktig del. Avgiftstillgången representerar systemets framtida intäkter (avgiftsinkomster). Ett eventuellt införande av en gas i pensionssystemet skulle vara en fundamental förändring som påtagligt kan påverka balanstalet och buffertfondernas flöden och som innebär att en utvärdering av balanstalet som riktmärke för när det är dags att bromsa eller gasa i pensionssystemet behöver göras.

Metod

Att inkomstpensionssystemet påverkas av allt från finansmarknadernas utveckling till den demografiska utvecklingen innebär att det för att belysa de risker som införandet av en gas i inkomstpensionssystemet bär med sig behövs en stokastisk modell. Denna behöver utöver att simulera inflation, löneutveckling och avkastning, även simulera livslängd, födslar, immigration och emigration.

Beträffande livslängd, födslar, immigration och emigration har simuleringarna som återges här baserats på SCB:s befolkningsframskrivning 2021 (SCB 2021b) så att medianutfallet ungefär motsvarar SCB:s basscenario och att ungefär 90 procent av utfallen på 50 års sikt hamnar innanför de alternativa framskrivningar SCB gör.

Den simulerade avkastningen i buffertfonderna baseras på en portfölj med 65 procent riskbärande tillgångar med förväntad långsiktig realavkastning 4,5 procent och 35 procent räntebärande tillgångar med förväntad långsiktig realavkastning 1,6 procent. I figur 1 visas den simulerade reala portföljavkastningen för percentil 5, 50 och 95. För år 2023 visar figur 1 2023 års simulerade avkastning. För år 2024 visas den annualiserade avkastningen för perioden 2023–24, osv.

Figur 1. Annualiserad real avkastning beräknat fr o m 2023

Källa: Egna beräkningar baserade på Fondbolagens förening (2024), Pensionsmyndigheten (2022, 2024a, 2024b), SCB (2021a, 2021b, 2024) och Sveriges riksbank (2024).

Årliga inkomstförändringar antas långsiktigt till 1,6 procent och simuleras baserat på variationen i den historiska inkomstbasbeloppsutvecklingen.

Data per årskull beträffande bl a intjänade pensionsrätter, pensionsutbetalningar och andel av befolkningen som tjänar in pension är hämtade från Pensionsmyndighetens statistikdatabas. Det antas att andelen som tjänar in pension i en given ålder är konstant över tid, förutom i de högre åldrarna där det antas att ökad livslängd leder till höjd riktålder, som i sin tur påverkar andelen som tjänar in pension i höga åldrar.

Simuleringen genomfördes år 2022 baserat på data t o m 2021. Det innebär att redovisade startvärden för exempelvis balanstal och fonderingsgrad avser 2021.

Balanstalet och dess beståndsdelar

Trots negativa nettoflöden har buffertfonderna, tack vare god avkastning, vuxit kraftigt. Fonderingsgraden har under perioden 2001–21 stigit från tio till 20 procent. För att mäta inkomstpensionssystemets finansiella ställning är det dock inte fonderingsgraden utan balanstalet som används. Balanstalet definieras som

(Buffertfonder + Avgiftstillgång) / Pensionsskuld
eller annorlunda uttryckt
Fonderingsgrad +   Avgiftstillgång / Pensionsskuld.

Med siffror för 2021 blir balanstalet 0,2+0,92=1,12 där 0,2 är fonderingsgraden och 0,92 avgiftstillgången i förhållande till pensionsskulden (betecknas fortsättningsvis AT/S).

Ett balanstal över 1 innebär definitionsmässigt att tillgångarna överstiger pensionsskulden. Ett balanstal under 1 innebär att pensionssystemets broms aktiveras, med långsammare förräntning av skuldsidan som följd.

Avgiftstillgången beräknas som årets totala avgifter multiplicerat med omsättningstiden, som är den genomsnittliga tiden från att avgifterna betalas in till pensionen ska betalas ut. Innebörden av en avgiftstillgång som är lika med skulden (AT/S=1) är att om man ”fryser” det aktiva beståndet, så kommer de avgifter som betalas in under en period motsvarande omsättningstiden matcha dagens pensionsskuld. Naturligtvis kommer det att under perioden ha byggts upp en ny lika stor pensionsskuld, men den kommer då matchas av att avgiftstillgången kommer vara lika stor vid periodens utgång som den är i dag, dvs AT/S kommer fortfarande vara 1. Eftersom förräntningen av skulden görs med inkomstindex kommer förhållandet gälla oavsett storleken på periodens löneökningar.

Figur 2 visar simuleringens percentil 5, 50 och 95 avseende AT/S, obeaktat broms och eventuell gas. För att illustrera den volatilitet som kan förväntas över tid visas även tre av de 300 utfallen i diagrammet. Att befolkningen förväntas växa innebär att AT/S i medianfallet succesivt stiger över 1. Ser man på de enskilda utfallen ser man dock att variationen inom respektive utfall är stor, vilket är naturligt. Samhällsekonomiska eller demografiska effekter som innebär att avgiftstillgången stiger (och därmed även att AT/S stiger) kommer förr eller senare även leda till att skulden stiger och att AT/S återigen sjunker.

Figur 2. AT/S

Källa: Egna beräkningar baserade på Fondbolagens förening (2024), Pensionsmyndigheten (2022, 2024a, 2024b), SCB (2021a, 2021b, 2024) och Sveriges riksbank (2024).

AT/S har allt sedan pensionssystemets start legat under 1. En förklaring är de livslängdsökningar vi sett under perioden. Eftersom pensionärskollektivet inte står sin egen livslängdsrisk har det lett till förluster för systemet. En annan orsak är att årskullar t o m 1953 helt eller delvis omfattas av det gamla pensionssystemet, och därmed inte alls eller till mindre del, har ett intjänande i premiepensionssystemet. Dessa årskullar väger således tyngre i inkomstpensionssystemet än efterkommande årskullar.

Om man betänker att balanstalet huvudsakligen är uppbyggt av AT/S, med potentiella betydande variationer kopplade till demografiska förändringar, kan man fråga sig vad det är man åstadkommer genom att koppla en gas till balanstalet. Det förefaller finnas en uppenbar risk att gasen aktiveras huvudsakligen som en följd av att AT/S under en period är betydligt över 1, oavsett buffertfondernas finansiella styrka, och att detta betydligt ökar risken att buffertfonderna töms.

Det finns därför skäl att utöver en analys av lämplig balanstalsnivå för införandet av en eventuell gas, även analysera en modell där styrningen av gasen i stället sker mot fonderingsgraden.

Simuleringar med och utan gas

En simulering av dagens modell visar på en situation där alla utom de mest dystra utfallen leder till allt högre balanstal och allt högre fonderingsgrad. Bidragande orsaker är att SCB:s demografiska basscenario med en växande befolkning genom positiv nettomigration leder till ett långsiktigt positivt nettoflöde till buffertfonderna i de flesta utfall och att den simulerade avkastningen i buffertfonderna i de flesta fall överstiger inkomstutvecklingen. I 90 procent av utfallen hamnar det simulerade balanstalet år 2121 mellan 1,13 och 4,74. Medianutfallet är 1,94.

Den positiva utvecklingen i simuleringarna gör att bromsen mycket sällan slår till och att vi därmed har ett i princip perfekt generationsrättvist system. ”Problemet” är att det i alla utom de sämsta utfallen kommer ackumuleras mycket pengar i buffertfonderna – år 2121 är medianfonderingsgraden 87 procent. Naturligtvis måste pengarna ut ur systemet på något sätt, och vid något tillfälle, oavsett om det sker genom en gas eller genom att man på annat sätt lyfter kapital ur buffertfonderna. Frågan är när detta tidigast kan ske, och på vilket sätt, utan att avsevärt öka riskerna i pensionssystemet.

I en simulering med gas kopplad till balanstalet fungerar bromsen precis som dagens broms. Därutöver införs en gas som tillämpas vid balanstal överstigande 1,1, en nivå som i UTÖ-utredningen föreslogs som en lämplig gasnivå (SOU 2004:105). När gasen tillämpas sker en extra årlig uppräkning av intjänade pensionsrätter och pågående pensionsutbetalningar motsvarande 1/3 av avvikelsen mellan aktuellt balanstal och balanstal 1,1.

Genom att införa en gas som baseras på balanstalet kommer, per definition, balanstalet att styras mot det på förhand definierade intervallet, vilket vid en första anblick kan verka positivt (figur 3).

Figur 3. Balanstal med gas över balanstal 1,1

Källa: Egna beräkningar baserade på Fondbolagens förening (2024), Pensionsmyndigheten (2022, 2024a, 2024b), SCB (2021a, 2021b, 2024) och Sveriges riksbank (2024).

Gasen kommer i medianfallet leda till successivt höjda pensioner (figur 4). Fullt genomslag blir det först för de som är födda sent på 1970-talet, som i medianfallet kan räkna med ca 15 procent högre inkomstpension. Ett problem är den stora spridningen i utfallen. För exempelvis födelseår 2003 hamnar de simulerade utfallen på mellan –5 och 50 procent (percentil 5 respektive 95). Det går alltså inte att göra någon rimlig bedömning av vad utfallet av en införd gas faktiskt blir. Att utfallet av pensionärernas huvudsakliga inkomstkälla blir så ovisst kan knappast vara positivt även om utfallet i de flesta fall är en högre pension. Modellen riskerar leda till mycket kraftig generationsorättvisa, där vissa årskullar har turen att vara nära pensionsåldern och ha ett stort intjänande under en period där gasen ger kraftig utdelning, medan efterföljande årskullar får se bromsen slå till när deras intjänande är som störst.

Figur 4. Ackumulerad pensionsförändring per årskull med gas över balanstal 1,1

Källa: Egna beräkningar baserade på Fondbolagens förening (2024), Pensionsmyndigheten (2022, 2024a, 2024b), SCB (2021a, 2021b, 2024) och Sveriges riksbank (2024).

Ett ytterligare problem med modellen uppenbarar sig om man ser på fonderingsgraden (figur 5). Det finns en uppenbar risk att buffertfonderna på lång sikt töms. År 2120 är buffertfonderna tömda i ca 35 procent av de simulerade utfallen.

Figur 5. Fonderingsgrad med gas över balanstal 1,1

Källa: Egna beräkningar baserade på Fondbolagens förening (2024), Pensionsmyndigheten (2022, 2024a, 2024b), SCB (2021a, 2021b, 2024) och Sveriges riksbank (2024).

Vill man införa en gas utan att i allt för stor utsträckning riskera tömda buffertfonder, men samtidigt hålla fast vid balanstalet som styrmodell, krävs tyvärr betydligt högre gränsvärden för broms och gas. Simuleringarna visar att ett höjt gränsvärde för broms till 1,1 kombinerat med ett gränsvärde för gas på 1,35 innebär att risken för tömda buffertfonder till stor del undviks (fonderingsgraden överstiger 0 i percentil 5 under hela mätperioden).

Simulering med gas kopplad till fonderingsgraden

Risken för tömda buffertfonder med en gas kopplad till balanstalet gör att man kan fundera över om det inte vore fördelaktigt att tillämpa fonderingsgrad i stället för balanstal som det centrala nyckeltalet i inkomstpensionssystemet. Att exempelvis bromsa vid fonderingsgrad under 0,1 och gasa vid fonderingsgrad över 0,15 gör att risken för tömda buffertfonder i praktiken elimineras (figur 6). Däremot kvarstår ovissheten om vad effekten av gasen faktiskt blir för olika generationer (figur 7).

Figur 6. Fonderingsgrad med gas över fonderingsgrad 0,15

Källa: Egna beräkningar baserade på Fondbolagens förening (2024), Pensionsmyndigheten (2022, 2024a, 2024b), SCB (2021a, 2021b, 2024) och Sveriges riksbank (2024).

Figur 7. Ackumulerad pensionsförändring per årskull, givet gas över fonderingsgrad 0,15

Källa: Egna beräkningar baserade på Fondbolagens förening (2024), Pensionsmyndigheten (2022, 2024a, 2024b), SCB (2021a, 2021b, 2024) och Sveriges riksbank (2024).

Det är uppenbart att en gas där allt ”överskott” fördelas till pensionsspararna, även om det sker uppdelat på några år, leder till väldigt oförutsägbara pensioner – oavsett om fördelningen sker baserat på balanstal eller fonderingsnivå.

För att komma till rätta med såväl risken för tömda buffertfonder som oförutsägbara pensioner behövs, utöver att hänsyn tas till fonderingsgraden, även ett tak för gasen.

I nästa simulering görs detta genom att fastställa ett tak för hur hög den årliga gasen får vara. Taket bestäms till 0,20 procent, vilket efter ett helt arbetsliv förväntas ge ca åtta procent högre inkomstpension med tillämpade antaganden (figur 8). För att gasen även ska ge effekt för dagens pensionssparare/pensionärer tillåts dock en snabbare uppräkning i början, tills den ackumulerade ökningen är fem procent.

Figur 8. Ackumulerad pensionsförändring per årskull, givet gas över fonderingsgrad 0,15 och tak för gasen

Källa: Egna beräkningar baserade på Fondbolagens förening (2024), Pensionsmyndigheten (2022, 2024a, 2024b), SCB (2021a, 2021b, 2024) och Sveriges riksbank (2024).

Vill man införa en gas som i förväntan leder till ett någorlunda rättvist utfall mellan årskullarna, och dessutom kan acceptera att bromsen slår till ibland, förefaller den stabiliserade gasen över fonderingsnivå 15 procent vara lämplig. Om man i stället för medianen ser på spridningen i de simulerade utfallen, representerade av percentil 5 och 95 i figur 8, infinner sig dock tvivel. Det finns en uppenbar risk att en gas som införs från fonderingsnivå 0,15 leder till så pass stora inbromsningar att framtida generationer totalt sett får lägre pension än om ingen gas hade tillämpats.

Vill man ytterligare begränsa risken för framtida negativa utfall, och därmed begränsa risken för generationsorättvisa, behöver tyvärr en eventuell gas – trots det stabiliserande taket – införas på en högre fonderingsgradsnivå. Det är först om gasen tillämpas på fonderingsnivåer över 25 procent som de negativa utfallen uteblir i simuleringen (figur 9).

Figur 9. Ackumulerad pensionsförändring per årskull, givet gas över fonderingsgrad 0,25 och tak för gasen

Källa: Egna beräkningar baserade på Fondbolagens förening (2024), Pensionsmyndigheten (2022, 2024a, 2024b), SCB (2021a, 2021b, 2024) och Sveriges riksbank (2024).

Sammanfattande reflektioner

Simuleringarna visar att det finns utmaningar med att införa en gas i pensionssystemet. Samtidigt förväntas pensionssystemets finansiella styrka långsiktigt växa sig allt starkare om inga utdelningar görs. Utan gas kommer man förr eller senare behöva fundera över hur stora buffertfonderna behöver vara i relation till pensionsskulden innan någon form av utdelning sker. Utgångspunkten bör vara att uttag kan inledas på en fonderingsnivå där den förhöjda risken för att bromsen vid ett senare tillfälle slår till bedöms som liten.

Att införa en gas över balanstal 1,1, som ofta nämns som alternativ, riskerar leda till allvarliga problem. Att balanstalet till stor del byggs upp av den s k avgiftstillgången och endast till mindre del av buffertfondernas tillgångar i förhållande till pensionsskulden (fonderingsgraden) kan leda till att buffertfonderna töms.

En gas som införs över balanstal 1,1 riskerar dessutom leda till mycket stor ovisshet om vad utfallet faktiskt blir. Även om utfallet i de flesta fall är positivt är en betydande ovisshet om pensionärernas huvudsakliga inkomstkälla knappast positiv.

Vill man införa en gas som förväntas ge reell effekt i närtid utan att långsiktigt riskera tömma buffertfonderna bör gas (och broms) kopplas till inkomstpensionssystemets fonderingsgrad i stället för till balanstalet.

Vill man skapa förutsägbarhet bör en eventuell gas utrustas med ett tak, dvs en övre gräns för hur stor pensionshöjningen maximalt kan bli per år. För att gasen även ska ge effekt för de som är pensionärer vid införandet bör dock en snabbare uppräkning än taket tillåtas i början.

En modell där gasen kopplas till fonderingsgraden och där gasen stabiliseras med ett tak på 0,20 procent ger i medianfallet efter ett helt arbetsliv åtta procent högre inkomstpension. Modellen kan införas redan från 15 procent fonderingsgrad, men det är först om modellen införs på nivåer över 25 procent som riskerna för negativa utfall och generationsorättvisa blir försumbara jämfört med en modell utan gas.