Mer förtätning ger bättre bostadsmarknad? Kan kompensation till grannar vara en lösning?

Bostadspriserna är – trots nedgången under 2022–23 – mycket höga. De höga bostadspriserna förklaras ofta med ökande inkomster och fallande ränta (även om vi den senaste tiden sett högre räntor och därmed en sättning i priserna). Men dessa faktorer handlar endast om efterfrågan och räcker inte för att förklara priserna. För att ökande inkomster och fallande ränta ska driva stigande bostadspriser krävs också ett begränsat utbud. Annars hade utbudet svarat på den ökande efterfrågan och vi hade fått mer nyproduktion i stället för högre bostadspriser.¹

Den fysiska planeringen begränsar utbudet av bostäder

Så vad är det som begränsar utbudet? Framför allt är det restriktioner av hur mycket som får byggas: den viktigaste funktionen i detaljplanering,² översiktsplanering etc är att sätta begränsningar – framför allt volymbegränsningar (byggnadshöjd, täthet på bebyggelsen).³ En villaägare får inte bygga ett flerbostadshus på sin tomt och en fastighetsägare i Stockholms innerstad får inte i någon större omfattning bygga på sitt hus eller riva det och bygga ett nytt högre. Avvikelser från detta mönster finns naturligtvis. Men den befintliga bebyggelsen är hårt begränsad i hur mycket den får förändras, särskilt när det handlar om ökad bebyggelse.

Dagens bostadspriser innebär att det är mycket lönsamt att förtäta. Höga bostadspriser innebär att ett förtätningsprojekt kan bära mycket höga byggkostnader. Det kostar relativt lite att riva. Att det redan finns bebyggelse innebär därför ett begränsat hinder för lönsamheten vid förtätning. Volymbegränsningar som sätts av kommunernas markanvändningsreglering blir därför ofta bindande i attraktiva lägen. Detta gäller exempelvis förhållandevis centralt belägna villaområden i storstäder.⁴

Varför kan man inte helt enkelt öka utbudet av bostäder på jungfrulig mark för att få fram fler bostäder utan att den befintliga bebyggelsen störs? Det korta svaret är att efterfrågan på bostäder på jungfrulig mark är begränsad – läget är för dåligt. Det som efterfrågas är bostäder i åtminstone godtagbara lägen och det innebär oftast lägen i anslutning till eller i befintlig bebyggelse. Under senare år har visserligen efterfrågan varit så stor att bostäder efterfrågats även i perifera lägen. Men efterfrågan är avgjort större i centrala lägen.

Vi kan visserligen förbättra en plats geografiska läge genom infrastruktur, exempelvis ny spårtrafik. Men för att det ska fungera kan det behövas en offensiv eller rentav spekulativ satsning på infrastruktur eftersom det är svårt att på förhand uppskatta efterfrågan för de nya lägen man tillskapar med ny infrastruktur. Och det är dessutom svårt att helt upphäva lägets betydelse med hjälp av infrastruktur. Ny infrastruktur är också kostsamt.

Man kan bygga ut en stad på två sätt:

Det ena sättet är att bygga utanför den befintliga staden, i perifera lägen. Fördelen är att man lätt kommer åt mark eftersom marken är obebyggd. Problemet är att staden kommer ha växtvärk långt innan det efterfrågas bostäder i periferin. Efterfrågan på bostäder i en stad växer inifrån och ut.⁵ Byggande i periferin innebär därför byggande där efterfrågan är betydligt klenare än i centrala delar – kanske är efterfrågan obefintlig. Byggande utanför staden kan också kräva ny infrastruktur.

Det andra sättet är att förtäta och förändra den befintliga staden. Det kan handla om att förändra befintlig användning av bebyggelse – exempelvis kan gammal industribebyggelse göras om till bostäder eller dåligt utnyttjad parkmark bebyggas – men det handlar också om att bygga på eller ersätta gammal bostadsbebyggelse med ny och tätare. Ett problem med detta sätt att bygga ut en stad är just att det är svårt att ändra bebyggelse eftersom de som redan bor där ofta ser problem med förändringar.

Båda vägarna att bygga ut städer är i dagsläget begränsade vilket i praktiken begränsar bostadsutbudet och tillsammans med efterfrågefaktorer ger stigande bostadspriser. Men en huvudpoäng i denna artikel är att vägen till ökad bebyggelse via förtätning kan vara ”för” begränsad i dagsläget – att vi borde sträva efter mindre begränsad förtätning. Eller åtminstone att frågan borde vara högre upp på agendan.

Avvägningar mellan bevarande och förändring måste göras

Förtätning av befintlig bebyggelse stöter ofta på stort motstånd. Det kan finnas goda skäl till detta eftersom förtätning ofta medför negativa externaliteter för brukare och ägare av den befintliga bebyggelsen. Om huset på granntomten blir större finns risk att man får mer skugga eller insyn på den egna tomten. Mer skugga eller insyn kan upplevas otrevligt i sig och riskerar dessutom sänka värdet på fastigheten. Det är därför naturligt att den fysiska planeringens roll är att begränsa byggande, man kan se det som att den fysiska planeringens roll är just att mildra effekten av negativa externaliteter förknippade med ny bebyggelse.

Men samtidigt som det är lätt att hitta negativa externaliteter med förtätning är de positiva effekterna viktiga. Städer är förtätad bebyggelse just på grund av både de direkta effekter och positiva externaliteter som den täta bebyggelsen medför. I grunden handlar det om att förtätad bebyggelse minskar transportkostnader och därmed ökar tillgängligheten till varor, service, arbetsmarknad, sociala kontakter etc.

Vi har alltså en avvägning att göra i den fysiska planeringen: Å ena sidan vill vi begränsa möjligheterna att förändra och förtäta, bl a av hänsyn till de som redan bor i den befintliga bebyggelsen. Å andra sidan leder begränsat utbud till ett antal problem: ökad ojämlikhet i bostadsförmögenhet, sämre fungerande arbetsmarknad, färre bostäder i eftertraktade lägen.

Jag vill sätta fokus på avvägningen mellan bevarande och förändring av bebyggelsen: avvägningen mellan förändring och bevarande i den fysiska planeringen är inte huggen i sten. Det finns goda skäl till att man som villaägare inte får bygga ett flerbostadshus på sin tomt men det finns också goda skäl för varför man borde få göra det. Har den fysiska planeringen hittat rätt balans mellan förändring och bevarande? En mindre bevarandeinriktad fysisk planering hade gett ett större bostadsutbud. Det i sin tur hade gett en mindre påtaglig bostadsbrist⁶ och en mindre extrem prisutveckling.

Den problematik som beskrivs här är inte specifik för Sverige utan återfinns i många andra länder. The Economist har exempelvis tagit upp problematiken i (minst) två artiklar där de har beskrivit bostadsmarknaderna i London respektive Los Angeles (The Economist 2014a, 2014b). Problematiken har också rönt viss uppmärksamhet i forskningen. Ett exempel är Glaeser m fl (2005, s 329) som skriver att ”Changes in housing-supply regulations may be the most important transformation that has happened in the American housing market since the development of the automobile, but this change is both under-studied and under-debated”. Sedan artikeln publicerades har visserligen en del artiklar i ämnet publicerats. Men åtminstone i den svenska debatten torde uttalandet fortfarande stämma relativt väl.

Varför diskuteras den fysiska planeringen så lite?

Eftersom begränsningen av byggandet har så kraftig effekt på bostadsmarknaden är det förvånande att den inte diskuteras mer flitigt. Visserligen nämns ibland exempelvis långa planprocesser eller kommuners bristande incitament att åstadkomma bostadsbyggande. Men debatten underskattar hur kraftfullt begränsat byggandet är.

Ett skäl till att man inte diskuterar detta mer kan vara att man tar den fysiska planeringen för given. Den antas ske relativt optimalt och blir därför inte en faktor att diskutera. Den fysiska planeringen blir en black box. Detta till skillnad från exempelvis hyresregleringen vilken också diskuteras mer flitigt. Jag menar att den fysiska planeringen förtjänar minst lika mycket uppmärksamhet. Förändringar i den fysiska planeringen har betydligt större utsikter att förändra storleken på bostadsstocken. En friare hyressättning hade sannolikt inte haft särskilt stark effekt på byggande eftersom åtgärden inte påverkar de begränsningar av byggandet som den fysiska planeringen utgör (det hade dock rimligen haft effekten att vi hade sett fler hyresrätter relativt bostadsrätter).

Ett annat skäl till att den fysiska planeringen diskuteras relativt lite kan vara att frågan anses politiskt ointressant eftersom det bedöms finnas stort motstånd mot förändring på området. Vissa grupper som har att tjäna på förändring är för oorganiserade för att politiken ska ta hänsyn till dem. Och många grupper som tror sig ha mycket att förlora på förtätning (exempelvis villaägare) utgör viktiga väljargrupper på både statlig och kommunal nivå. Incitamenten att vilja förändra regleringen av byggandet i riktning mot mer förtätning är därmed begränsade.⁷

Samtidigt kan hävdas att den fysiska planeringen har rört sig i riktning mot mer förtätning. Områden som för några årtionden sedan ansågs ”fullbyggda” förtätas i viss mån. Och när det väl byggs är det ofta med hög exploatering, dvs tät bebyggelse. Så förändring är kanske inte omöjlig.

Man skulle också kunna tänka sig lösningar som gör det mer aptitligt med förtätning. Exempelvis en översyn av möjligheterna att kompensera grannar som lider skada av förändringar i den byggda miljön. En annan möjlighet kan vara statligt stöd till kommuner som är särskilt generösa med att tillåta förtätning.⁸ Idén om statligt stöd vilar på att man på statlig nivå vill åstadkomma mer förtätning medan man på kommunal nivå inte vill. Det senare antagandet framstår som rimligt givet att det är kommunen som tar de konkreta markanvändningsbesluten och därmed får stå till svars för tätare bebyggelse. Det förra antagandet är möjligen hårdare.

Varför sjunker byggandet som en sten för tillfället?

Bostadsbyggandet störtdyker under 2023. Samtidigt hävdas i denna artikel att det är lönsamt att bygga. Hur hänger det ihop?

För det första kan inbromsningen hänga ihop med tajming. Aktörer som i och för sig skulle kunna bygga med lönsamhet även i dagsläget inväntar mer gynnsamma ekonomiska förhållanden eftersom det då bedöms ännu mer lönsamt än i dagsläget att bygga. En annan möjlig förklaring är att vissa aktörer låter bli att bygga eftersom de då måste realisera en förlust driven av att de köpt mark för dyrt relativt priset på färdig bostad i dag. Det osäkra läget gör troligen även finansieringssituationen kärv.

Detta hindrar inte att det i stora delar av bostadsstocken (delar med gott läge) som helhet fortfarande är ytterst lönsamt att förtäta. En villaägare i relativt centralt läge i Stockholm skulle även i dagsläget göra en mycket god affär om hen rev sin villa och uppförde ett flerbostadshus på tomten. Att det inte sker beror inte på att det inte är lönsamt utan på att man inte får. 

Vad borde göras?

Jag föreslår följande:

1. Lyft upp frågan om den fysiska planeringens roll för bostadsmarknaden till en nivå som motsvarar dess betydelse. Givet att den fysiska planeringen bedöms vara för begränsande behövs även konkreta förslag på förändring i regelverket. Men det första steget är att ha en fullständig problembeskrivning. Många aktörer och debattörer saknar i dag den fysiska planeringens roll i sin problembeskrivning eller underskattar den gravt.
2. Gör det möjligt för den som förändrar befintlig miljö att kompensera grannar som lider skada av förändringar. Kompensation skulle kunna minska motståndet mot förändring av befintlig bebyggelse. Det är en delikat fråga att avgöra exakt utformning av en sådan kompensationslagstiftning. Men knappast omöjlig. Den här typen av uppgörelser förekommer i begränsad utsträckning redan. Men det handlar då ofta om fall med större aktörer. Möjligheten att kompensera grannar borde utökas och förtydligas. Samtidigt behöver åtgärden noga avvägas så att inte möjligheterna till kompensation – tvärtemot syftet – i stället används som broms (grannar tillåts kräva så stor kompensation att inget byggande kommer till stånd).
3. Statligt stöd till kommuner som tillåter relativt mycket förtätning. Det blir en betydande utmaning att utforma ett sådant stöd så att åtgärden blir träffsäker och dessutom går att sälja in i en stram statlig budget.⁹ Men rätt utformad kan åtgärden mildra problemet att kommunerna – vilka har planmonopol och därmed veto gentemot byggande – har svaga incitament att tillåta förtätning (eller ens byggande generellt).