Polisens lista över utsatta områden minskar efterfrågan på att bo i de utpekade områdena

År 2014 inledde den svenska polisen ett arbete med att ta fram en lägesbild över bostadsområden där kriminella nätverk har en skadlig inverkan på lokalsamhället. Arbetet utmynnade i en pilotstudie som lade grunden för den serie rapporter som vartannat år sedan december 2015 har listat ett sextiotal bostadsområden som ”utsatta”, ”riskområden” och ”särskilt utsatta” (Rikskriminalpolisen 2014, 2015). Nästa rapport planeras utkomma i slutet av 2023. Syftet med rapporterna är tudelat. Dels ska rapporterna definiera och beskriva problemområden, dels skapa en metodik för att kontinuerligt uppdatera lägesbilden i de valda områdena.¹ Varför ett bostadsområde hamnar på listan – och med vilken gradering – beror på en rad kriterier, från låg socioekonomisk status till förekomsten av parallella samhällsstrukturer.

Polisens lista har fått stort genomslag. Antalet artiklar som använder termen ”utsatt område” har sedan december 2015 mångdubblats (se figur 1) och flertalet kommuner i Sverige har sedan en tid tillbaka explicita mål om att få bort ”sina” områden från polisens lista. Något tillspetsat går det att hävda att polisens lista sedan en tid verkar som ett inofficiellt facit över vilka bostadsområden vi bör, eller inte bör, oroa oss över.

Trots listans delvis unika betydelse kan den inte ses som en isolerad händelse ur ett svenskt policyperspektiv. Snarare är den en ur raden av samhällssatsningar som har fokuserat på geografiskt begränsade områden. Tidigare insatser inkluderar bl a den s k Blommansatsningen, Storstadssatsningen, LUA² och Urban-15. En betydande andel av områdena i de senaste två, LUA och Urban-15, pekas också ut på polisens lista från 2015: 80 procent (12 av 15) av Urban-15 och 50 procent (19 av 38) av LUA-områdena listades som utsatta eller särskilt utsatta områden i december 2015.

En vanlig kritik mot denna typ av områdessatsningar i allmänhet, och den nuvarande listan i synnerhet, är att de kan verka stigmatiserande. Sådan kritik påtalas bl a av Riksrevisionen, men även av flera debattörer (Riksrevisionen 2020). Då den tredje listan offentliggjordes 2019 rapporterade dessutom SVT att flera kommuner bett polisen att hålla listan hemlig. Den huvudsakliga farhågan är den negativa effekt en potentiell stigmatisering innebär för området och dess invånare. I värsta fall kan listan verka kontraproduktivt och neutralisera de positiva effekterna polisen hoppas åstadkomma av att påtala problemen.

Det är inte helt enkelt att mäta hur ett områdes rykte påverkas av en listning. Vi har ändock försökt göra just detta genom att estimera hur genomsnittspriserna på sålda bostäder i ett bostadsområde påverkas av att just det området hamnar på polisens lista. Bostadspriser utgör en utmärkt indikator på hur människor värderar en bostad och indirekt det område där bostaden ligger, liksom områdesaspekter såsom kriminalitet, näringslivsutveckling och utbildningsmöjligheter. Vidare är bostadspriser mycket känsliga för förändringar i individers preferenser, vilket gör dem till ett effektivt mått på ett områdes attraktivitet. Förändringar i bostadspriser kan därmed betraktas som en indikation på eventuell stigmatisering.

Vi finner en tydlig nedgång i bostadspriser i listade områden efter den första officiella rapporten 2015. I genomsnitt sjunker priserna med 3,7 procent (i jämförelse med det förväntade) över det första året. Inom sex år har effekten tilltagit och uppmäts till 6,5 procent i genomsnitt. Vi observerar också en tydlig variation mellan olika områden, där vissa områden drabbas av stora nedgångar och andra förblir opåverkade. I resterande delar av denna text kommer vi översiktligt redogöra för vår metod, data samt våra slutsatser. Texten bygger på en akademisk artikel och för mer detaljerad information hänvisar vi läsarna till denna (Andersson m fl 2023).  

1. Om listans spridning i media

För att ryktet eller bilden av ett område ska påverkas av polisens lista, och därmed i sin tur förändra viljan att bo i området, bör listan rimligtvis ha fått allmän spridning. För att lära oss något om detta beskriver vi i figur 1 tidsutvecklingen av antalet artiklar som innehåller begreppet ”utsatt område” mellan 2013 och 2022. Det framgår tydligt att även om termen ”utsatt område” förekom tidigare ökade användningen kraftigt i samband med polisens första officiella lista 2015: från runt 200 före, till i genomsnitt ca 1 000 artiklar per månad efter listans publicering, alltså en femdubbling. Vidare har termen gått från att användas i breda ordalag när olika områden beskrivs till att nu direkt kopplas till områdena på polisens lista.

Figur 1. Antal artiklar som innehåller termen ”utsatt område”, 2013–22

Anm: Användningen av fraserna ”utsatta områden” och ”styrränta/reporänta” i medierna under en specifik månad. Data för denna analys är tillgängliga för nedladdning från Retriever Research (Mediearkivet) på deras webbplats. Vid insamlingen av data har vi valt att begränsa vårt urval till enbart svenska medier och enbart de som publicerats i tryckt- eller webbformat. Vår sökning inkluderade även olika böjningar av fraserna, exempelvis ”utsatt område” eller ”styrräntans”. Källa: Egna beräkningar baserade på data från Retriever Research (Mediearkivet). Se även Andersson m fl (2023).

För att sätta magnituden i perspektiv jämför vi även med antalet artiklar som nämner det vanligt förekommande begreppet ”styrränta” och finner att begreppens spridning i absoluta tal påminner om varandra. Detta pekar mot ett betydande medialt genomslag för termen ”utsatt område”. Att begreppet har blivit så pass omskrivet talar för att de specifika namnen på dessa områden också frekvent har förekommit i media, omnämnda som ”utsatta” (Andersson m fl 2023). Begreppets allmänna acceptans i den svenska samhällsdebatten väcker frågan om vilka konsekvenser detta får, både för invånarna i områdena och för samhället som helhet.

2. Data

Vår analys bygger på bostadsprisdata från Svensk Mäklarstatistik AB för perioden 2005–21. Data täcker 95 procent av alla bostadsförsäljningar i Sverige och inkluderar list- och slutpriser, samt detaljer om bostädernas egenskaper såsom antalet rum, boyta och avgifter. För att justera för prisvariation i bostadsstorlek använder vi kvadratmeterpriset som huvudmått i vår analys. Utöver detta har vi tillgång till objektens exakta adresser, vilket tillåter oss att identifiera i vilken typ av område de säljs.²

En central del i analysen är att avgöra vilka objekt som tillhör ett av polisen identifierat utsatt eller särskilt utsatt område. Vår geografiska avgränsning bygger oavkortat på polisens egen kartläggning, då listan medföljdes av fastställda gränser för varje område. I genomsnitt täcker ett sådant område en hel stadsdel, även om gränserna har justerats över tid, särskilt mellan 2015 och 2017.

Polisens områdesdefinitioner överensstämmer inte med officiella administrativa och statistiska gränser som används av andra myndigheter, såsom Statistiska centralbyrån (SCB). De listade områdena är dock befolkningsmässigt ungefär lika stora som SCB:s RegSO-områden, en regional indelning av Sverige i ungefär 3 300 unika bostadsområden. Vi har därför valt att använda oss av dessa för att identifiera lämpliga områden att använda som kontrollgrupp. RegSO-områdena har matchats med registerdata som täcker hela befolkningen, aggregerad till områdesnivå för att kunna beskriva och analysera de boendes demografiska och socioekonomiska egenskaper. För att säkerställa precisionen i våra beräkningar har vi begränsat urvalen till de områden som hade minst tio bostadsrättsförsäljningar per år under hela den 17-åriga perioden.

3. Metod

En bra början för vår studie är att jämföra hur kvadratmeterpriserna utvecklats före och efter att ett område tas upp på polisens lista. För att vår design ska vara övertygande och informativ om effekten av polisens lista behöver vi dock också en kontrollgrupp. Målet med kontrollgruppen är att approximera ett kontrafaktiskt tillstånd, dvs hur bostadspriserna hade utvecklats i ett givet område, om detta område inte hade placerats på polisens lista. Med en bra konstruerad kontrollgrupp kan vi mäta effekten av polisens lista genom att jämföra prisutvecklingen i det på listan upptagna området, med prisutvecklingen i kontrollgruppen. Skillnaden däremellan fångar den kausala effekten av att bli listad som utsatt område.

Kontrollgruppen tas fram genom en s k syntetisk kontrollmetod. Det är ett statistiskt angreppssätt som främst används för att utvärdera effekterna av specifika händelser, förändringar i politik eller interventioner. Metoden är särskilt användbar när vi vill förstå effekterna av en viss policy, men där vi inte kan förlita oss på en enkel före-och-efter-jämförelse och/eller där vi saknar en naturlig kontrollgrupp, som vi gör i vårt fall.

Vi börjar med att för varje utsatt område välja ut de 50 närmsta RegSo-områdena som inte finns med på polisens lista. Denna grupp är kandidatområden för att skapa kontrollgruppen. Därefter väger vi samman ett ”syntetiskt” område utifrån bostadspriser i tidigare tidsperioder innan rapporten släpptes – dvs en syntetisk kontrollgrupp – för varje enskilt utsatt område. Den syntetiska kontrollgruppen är en noggrant viktad kombination av områden från kandidatgruppen, utformad för att likna det utsatta området så mycket som möjligt. Vår viktning sker alltid på kvadratmeterpriser men har också specificerats med socioekonomiska kovariater samt med fler områden än de 50 närmsta. Vi lyckas konstruera sådana kontrollgrupper för 26 av de 54 områden som klassades som utsatta 2015.⁴

4. Resultat

För att illustrera våra resultat visar vi i figur 2 effekterna för ett av de av polisen utpekade områdena. Den heldragna linjen i figuren visar den faktiska prisutvecklingen i området, medan den streckade linjen visar prisutvecklingen i vår ”syntetiska” kontrollgrupp. Vad som blir tydligt är att det faktiska området och vårt syntetiska område har en mycket liknande trend upp t o m den första publiceringen av polisens lista över utsatta områden 2015. Därefter avviker det utpekade området från trenden som det kontrafaktiska fallet följer. Skillnaden mellan den streckade och den heldragna linjen utgör den estimerade priseffekten av listan.

Figur 2. Kvadratmeterpris för ett utsatt område samt dess syntetiska kontroll (2005–20)

Källa: Egna skattningar baserade på bostadsprisdata från Svensk Mäklarstatistik AB och på polisens indelningar av utsatta områden. Se även Andersson m fl (2023).

Efter att ha gjort samma övning för samtliga av polisens utpekade områden finner vi att kvadratmeterpriset i snitt är 3,7 procent lägre ett år efter att listan publicerades och 6,5 procent lägre efter sex år än vad som skulle ha varit fallet i frånvaro av att listan publicerades. Detta är en tydlig indikation på att efterfrågan på bostäder, och därmed efterfrågan på att bo, i dessa områden minskat kraftigt efter att polisen började med sina offentliga listningar av vad de kallar utsatta områden.⁵

Trots den i genomsnitt negativa effekten varierar resultaten markant mellan olika utsatta områden. I vissa områden kunde vi inte påvisa någon mätbar effekt, medan andra drabbades av betydligt större prisfall. För att förstå varför vissa områden påverkades mer än andra har vi granskat flera olika faktorer, däribland lokal mediauppmärksamhet och initial andel utomeuropeiskt födda, där vi i båda fallen finner en negativ korrelation. Ju mer mediauppmärksamhet ett område fick lokalt, och ju högre andel utomeuropeiskt födda som bodde i området innan den första listan släpptes 2015, desto mer har bostadspriserna sjunkit.

Vi har även utforskat andra möjliga förklaringar till heterogeniteten i resultaten. Dessa inkluderar hypoteser om bristen på andra, mindre kostsamma områden i staden, existensen av stigma redan innan polisens lista publicerades och skillnader i hur olika kommuner agerade gentemot dessa områden. Vi finner dock inget tydligt stöd för någon av dessa hypoteser i studien.

Slutsats

Polisens försök att identifiera områden där kriminella nätverk har en skadlig inverkan på lokalsamhället blev starten på en regelbunden publicering av listor på ”utsatta områden” i Sverige. I vår studie visar vi att polisens beslut om att offentliggöra – i praktiken peka ut – ”utsatta områden” har lett till en minskad efterfrågan på att bo i dessa områden på både kort och längre sikt (inom sex år).

Vår studie ger stöd åt hypotesen att polisens lista har påverkat uppfattningen om de utpekade områden. En sådan förändring kan påverka individer i området negativt. Tidigare studier har exempelvis dokumenterat att individer som bor i områden som tenderar att beskrivas som missgynnade (disadvantaged) allt annat lika har mindre möjligheter att bli kallade till jobbintervju eller ingå ekonomiska transaktioner (Bertrand och Mullainathan 2004; Besbris m fl 2015).

Våra resultat reser också frågor om vilken effekt den offentliga publiceringen kan ha på andra utfall, däribland socioekonomisk sortering och migration. Sådana utvärderingar är så klart av särskild vikt givet de många problem polisen pekar på.