Åtgärdsrecepten för att förbättra produktiviteten i byggsektorn är välkända – det är handling som saknas

Den svaga produktivitetsutvecklingen i svensk bygg- och anläggningssektor har diskuterats under lång tid (se exempelvis SOU 2012:39; Lind och Song 2012; SOU 2015:105; Nilsson m fl 2020; Anjou 2019). Orsaker som nämns är krångliga regelverk, otillräcklig konkurrens, fusk, inkompetens och mätfel. Mer sällan framkommer att utvecklingen inte väsentligt skiljer sig från den i andra länder. Snarare stärktes produktiviteten i Sverige fram till den globala finanskrisen 2008 mer än i en rad andra länder (se figur 1), men därefter har svensk byggsektor halkat efter mer framgångsrika länder såsom Nederländerna.

Genom att använda EU:s KLEMS databas och följa förädlingsvärde per arbetad timme där KLEMS står för kapital, arbete, energi, material och tjänster jämförs utvecklingen i olika sektorer mellan EU-länder och exempelvis även USA, Storbritannien och Japan. Mätt över en längre period (1996‒2020) har svensk byggsektor haft en svagt positiv utveckling, nära den i Nederländerna, men väsentligt starkare än exempelvis den i Tyskland, Finland, Österrike, USA och Frankrike (se figur 2). I de tre sistnämnda länderna sjönk produktiviteten under denna period.

Figur 1. Genomsnittlig procentuell årlig förändring av förädlingsvärde per timme för olika tidsperioder (höger axel), fördelat på kapitalintensitet, arbetskraftens sammansättning och totalfaktorproduktivitet i procent (vänster axel)

Källa: EU KLEMS data (2023).

Figur 2. Förändring i förädlingsvärde per timme, procent

Källa: EU KLEMS data (2023).

Det främsta skälet till att produktiviteten stärkts – om än svagt – i svensk byggsektor stavas kapitalintensitet, medan arbetskraftens sammansättning bidragit negativt och så även totalfaktorproduktiviteten (förutom under 2001–05 då denna var starkt positiv). Detsamma gäller exempelvis Storbritannien, medan det som bidragit till Nederländernas bättre utveckling är ett starkare bidrag från arbetskraftens sammansättning och även en starkare totalfaktorproduktivitet under senare år. En förklaring till Nederländernas förhållandevis goda utveckling är att det har varit svårt att hitta arbetskraft inom byggsektorn. Arbetskraftsbristen har drivit fram investeringar i ny teknik, men även satsningar i kompetensutveckling av personalen.

Figur 3. Förändring i arbetskraftens sammansättning, totalfaktorproduktivitet (TFP) och kapitalintensitet i form av immateriellt kapital, procent

Källa: EU KLEMS data (2023).

KLEMS data ger även möjlighet att djupare studera på vilket sätt kapitalintensiteten har förändrats. Denna uppdelas i IT-relaterat kapital, icke-IT-relaterat kapital och immateriellt kapital (intangibles). För svenskt vidkommande är det immateriellt kapital som ökat mest – mer än i andra länder – och bidragit till kapitalintensiteten (se figur 3), medan IT-relaterat kapital knappt har förändrats under perioden 1996–2020. Däremot har icke-IT-relaterat kapital förändrats positivt, inte minst under åren 1996–2010, för att därefter successivt avta 2011–20. Sverige uppvisar således den starkaste utvecklingen av immateriellt kapital bland länderna som undersökts ovan och den andra starkaste utvecklingen av kapitalintensitet i sin helhet efter Storbritannien. Däremot uppvisar Sverige den svagaste utvecklingen av arbetskraftens sammansättning, vilket kan signalera problem med arbetsorganisation och kompetens.

1. Konsekvenser av svag produktivitetsutveckling i bygg- och anläggningssektorn

Produktivitetsökningar kan tas ut som vinst i företag i form av högre löner till de anställda eller som högre utdelningar till aktieägarna. Eller så kan priser sänkas på företagens produkter, vilket ger konsumenterna högre realinkomster. Ökad produktivitet ger förutsättningar för ekonomisk tillväxt, vilket överfört till byggsektorn skulle kunna innebära en större volym av exempelvis bostadsbyggande och byggande av anläggningar. Den skulle även kunna bidra till en jämnare inkomst- och förmögenhetsfördelning exempelvis genom att lägre priser på bostäder ger fler hushåll möjligheter att få råd till sin bostadskonsumtion.

Några tillväxt- och fördelningseffekter som särskilt kan kopplas till bygg- och anläggningar kan kvalitativt sammanfattas. En svag produktivitetsutveckling dämpar volymen av anläggningar och närliggande infrastruktur såsom transporter, energi, telekommunikationer, vatten och avlopp, digitalisering och även byggnation av samhällsfastigheter såsom skolor, sjukhus, försvarsfastigheter och fängelser. Inte minst i landets norra regioner kan industrisatsningar och klimatomställning utebli om bygg- och anläggningssektorn inte levererar tillräcklig volym till rimliga kostnader. Underhållsskulder har byggts upp under många år framför allt när det gäller vägar och järnvägar, vilket har stora samhällseffekter. Otillräckliga infrastrukturinvesteringar i form av underhåll riskerar även att försämra arbetsmiljön för dem som arbetar i sektorn. Fusk, slarv och felaktig hantering av resurser är troliga orsaker bakom ett ökat antal arbetsplatsolyckor.

Minskad byggvolym minskar även tätheten i samhällen vilket ger agglomerationseffekter och inverkar negativt på matchningen på arbetsmarknaden, sysselsättningsutveckling, löner och bildningen av innovationskluster, vilket i sin tur dämpar konkurrenskraften särskilt i högspecialiserade regioner (Konjunkturinstitutet 2013). Minskade bostadsvolymer medför bostadsbrist och svårigheter för företag att rekrytera personal, inte minst utländska experter som särskilt drabbar nystartade företag. Bristen på hyresrätter och förhållandevis höga priser på bostadsrätter påverkar flexibiliteten och rörligheten på både bostadsmarknad och arbetsmarknad. Stockholms handelskammare (2023) beräknar att den årliga kostnaden för utebliven tillväxt i regionen på grund av en dysfunktionell bostadsmarknad uppgår till 36 miljarder kr. Även om exakta beräkningar i kronor är osäkra är det otvetydigt att bostadsbristen leder till betydande samhällskostnader och tillväxtförluster.

Andra viktiga negativa samhällseffekter av otillräckligt byggande är att flyttkedjor stoppas upp, ungas familjebildning fördröjs och förutsättningar för utbildning försämras. Äldre bor frivilligt eller ofrivilligt kvar i stora bostäder, medan unga upplever höga trösklar till bostadsmarknaden. Sverige har även en högre trångboddhet än övriga Norden och detta drabbar särskilt utrikesfödda.

Sammanfattningsvis kan konstateras att även om de direkta effekterna av en svag produktivitetsutveckling i bygg- och anläggningssektorn är svåra att uppskatta finns en rad noterbara indirekta effekter i form av lägre byggvolym och högre kostnader som ger betydande negativa tillväxt- och fördelningseffekter.

2. Åtgärder som stärker produktiviteten enligt den internationella litteraturen

Produktivitetshämmande faktorer kan ha en negativ inverkan på produktiviteten i en eller flera av byggprocessens olika steg, från de tidiga förstudie-, planerings- och bygglovshanteringsfaserna till upphandlings-, projekterings-, byggnationsfaserna och slutligen de avslutande besiktnings- och överlämnandefaserna. En metastudie, Hasan m fl (2017), finner att följande tio produktivitetshämmande faktorer oftast förekommer i den akademiska litteraturen (med fokus på byggprocessens genomförandefas): brist på material, undermålig övervakning, brist på kompetens, brist på lämpliga verktyg/utrustning, ofullständiga ritningar och specifikationer, dålig kommunikation, omarbeten, dålig utformning av byggplatsen, ofördelaktiga väderförhållanden och ändrade kravspecifikationer.

Internationellt har flera åtgärder som syftar till att höja produktiviteten framförts av såväl internationella konsultbolag och branschorganisationer som akademier. Organisationen Royal Institution of Chartered Surveyors (RICS) presenterade i en rapport (Sawhney m fl 2023) sju åtgärdsförslag som aktörer från olika delar av världen planerar för att förbättra produktiviteten med fokus på produktionsprocessen: 1) Kompetensutveckla, 2) öka investeringar i data/digitalisering, 3) förbättra inköp, upphandling och hantering av leveranskedjan, 4) öka fokus på offsite-byggande och prefabricering, 5) satsa på automation, 6) öka användningen av byggmaterialinnovationer, samt 7) rationalisera branschens struktur genom fusioner och förvärv.

McKinsey (2017) föreslår liknande åtgärder för att produktiviteten ska öka, men har ett något större fokus på reformer, regleringar och ramverk: 1) Omforma regleringar och öka transparensen, 2) omforma ramverk kring kontraktering, 3) omforma design och ingenjörsprocessen, 4) förbättra upphandling och hantering av värdekedjor, 5) förbättra genomförande på byggarbetsplatsen, 6) använda digital teknik, nya material och automatisering, 7) höja kompetensen i arbetsstyrkan. Samma rapport betonar dessutom att produktiviteten skulle kunna öka väsentligt om delar av branschen går mot ett tillverkningsinspirerat massproduktionssystem med stora inslag av prefabricerade standardiserade komponenter.

3. Åtgärder som tar fasta på svenska förhållanden

Baserat på internationella och svenska studier finner vi att följande tre övergripande produktivitetshöjande områden är de mest relevanta för svenskt vidkommanden, nämligen kompetensförsörjning, digitalisering och ny teknik, samt regelverk och regelefterlevnad.

Vi väljer således att inte fokusera på mätfel och svårigheter att uppskatta produktiviteten i bygg- och anläggningssektorn, utan hänvisar till Lind och Song (2012). Vi har även valt att inte inkludera konkurrensen på byggmarknaden, en faktor som ibland förs fram i den svenska debatten, men som enligt Anjou (2019) och Lind (2020) inte har någon större inverkan då det finns ett betydande antal företag i de flesta delbranscher och den genomsnittliga vinstnivån är låg. För en utförligare diskussion om digitalisering, ny teknik inklusive automatisering, standardisering och prefabricering hänvisar vi till Hermansson och Song (2024). Här nedan fokuserar vi i stället på tre områden med indirekt och direkt betydelse för produktivitetsutvecklingen: 1) arbetskraftens organisation och kompetens samt regelverk i form av 2) kommunernas planmonopol och 3) hyresreglering.

4. Arbetskraftens organisation och kompetens

Bygg- och anläggningssektorns arbetsorganisation är komplex med ett stort antal företag med få anställda, en hög andel arbetsdelning i form av nyttjande av underleverantörer från både svenska och utländska företag, och där mellan 5–30 procent av arbetarna saknar arbetstillstånd enligt en undersökning från Byggmarknadskommissionen från 2022 (Ferbe 2024). Även om arbetsdelning och specialisering i arbetsorganisationen generellt leder till ökad produktivitet, kan en uppdelning av jobb med väldigt många underleverantörer i komplexa leverantörskedjor inverka negativt på produktiviteten, särskilt om kompetensutvecklingen av personalen påverkas negativt. Långa underleverantörskedjor kan även skapa otydlighet kring ansvarsfrågor.

En allmän kompetenshöjning och utveckling av ändamålsenliga kurser och program på gymnasieskolor, yrkeshögskolor och universitet/högskolor har identifierats som den viktigaste åtgärden för att öka produktiviteten i den internationella och svenska litteraturen. Därutöver behöver kursutbudet öka av kompetenshöjande fort- och vidareutbildning av yrkesverksamma, inklusive byggherrekompetensen. Speciellt bör extra satsningar på fort- och vidareutbildning ske när efterfrågan på nyproduktion faller kraftigt. Ändamålsenlig utbildning av hög kvalitet stärks genom anslagen till tillämpad forskning som rör byggprocessens alla faser och aktörer.

Statskontoret (2009) betonar den viktiga roll som byggherren har och att det krävs en omfattande och bred byggherrekomptens, men att problem med bristande byggherrekomptens leder till höga byggkostnader och flera andra märkbara problem som påverkar produktiviteten negativt. Statskontoret hänvisar särskilt till Byggkommissionens utredning Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompetensen i byggsektorn (SOU2002:115), som menar att minskande byggherrekompetens skapar många problem.

Med högre kompetens uppnås flera fördelar. Kompetenshöjande fort- och vidareutbildningar i plan- och bygglovsärenden för handläggare i kommuner, länsstyrelser, byggherrar och bygg- och konsultföretagen kan leda till fler snabba och korrekta beslut. En förbättrad beställarkompens hos privata och offentliga byggherrar, leverantörer och underleverantörer, med bättre kontroll och formulering av avtalsvillkor, uppföljning och styrning, minskar risken för bl a kostsamma och tidskrävande tvister och produktivitetshämmande incitamentsstrukturer på grund av undermåliga kontrakt som genomsyras av obalanser mellan riskfördelning och belöningar. Med högre kompetens kan byggbranschen snabba på utvecklingen och implementeringen av avancerade digitala lösningar, innovationer inom byggmaterial och andra lösningar. 

5. Det kommunala planmonopolet

Det är kommunerna som bestämmer hur marken ska användas. Ett problem är att för lite mark planläggs för bebyggelse i vissa kommuner och att markägare inte får bygglov, eller att tillståndsprocesser tar för lång tid (se exempelvis Bergendahl m fl 2015). Projektet Bygg i tid (2022) har visat att den genomsnittliga ledtiden för ett byggprojekt ökat med 12 månader på fem år sedan 2015, till 57 månader 2020. Orsaker till de långa ledtiderna kan vara överklaganden eller att kommunerna inte har resurser att utforma detaljplaner.

Ett annat problem är att bostadsförsörjningen ofta inte planläggs i ett större regionalt perspektiv med tillräcklig hänsyn till annan infrastruktur, t ex utbyggnad av kommunikationer. Närliggande problem kan vara att kommunerna inte ser helheten i regionerna eller att regionerna är för små. Samhällsnyttan av regionförstoring har diskuterats i flera avseenden, se t ex Ansvarskommittén (SOU 2007:10).

Lagen säger att kommuner ska samråda med andra berörda kommuner, men det är kommunen som bestämmer om och när så ska ske under processen. Lagen säger ingenting om formerna för länsstyrelsernas yttranden. En åtgärd skulle kunna vara att tillsätta en statlig utredning som undersöker om det går att flytta beslutsrätten till regional nivå där kommunerna i stället blir remissinstanser än som nu när det är tvärtom. Ett alternativ är att välja en statlig nivå, men risken är att beslutsrätten hamnar för långt från medborgarna. En utredning skulle således behöva analysera frågan utifrån flera perspektiv såsom de institutionella, juridiska och ekonomiska. I det institutionella perspektivet inryms demokratiperspektivet för att även genomsyra vilka instanser, nämnder och myndigheter som behöver utvecklas för att ta över tidigare ineffektiva strukturer.

En överflyttning av beslutsrätten från det kommunala till det regionala perspektivet har förutsättningar att öka takten i byggandet och att orörd mark snabbare planeras och bebyggs. En sådan förskjutning måste kombineras med andra åtgärder som regler för överklaganden, bullernormer och andra normer som håller tillbaka byggandet. Med översiktsplaner som tar hänsyn till den fysiska planeringen i ett större regionalt perspektiv – gärna i kombination med regionförstoring – ökar förutsättningarna för större arbetsmarknadsregioner, högre produktivitet och löner, högre tillväxt och även med ett större utbud av bostäder en positiv fördelningseffekt. Sammantaget torde produktiviteten i byggsektorn utvecklas starkare om hinder för nyproduktion minskar och mer mark tas i anspråk snabbare.

6. Hyresregleringen

Hyreslagen med bruksvärdesystemet och hyresförhandlingslagen med det kollektiva förhandlingssystemet är de två centrala regelverken för hyressättningen. Hyresregleringen syftar till att skydda konsumenterna, men samtidigt hindras uppkomsten av en fungerande hyresmarknad (se t ex Bergendahl m fl 2015). Det finns sedan 2006 möjlighet till s k presumtionshyror som tar hänsyn till kostnader för nyproduktion, men dessa upphör efter 15 år. En statlig utredning (SOU 2021:50) föreslog fri hyressättning vid nyproduktion, men förslaget fick inte gehör i riksdagen.

Enligt Boverket (2013) saknas 40 000 lägenheter till följd av bruksvärdesystemet utifrån en samhällsekonomisk analys och bristen är främst koncentrerad till storstäderna. Systemet bidrar till ett minskat intresse bland producenter att investera i nyproduktion av hyresrätter. Konsumenterna har därmed endast tillgång till ett dyrt utbud av nyproducerade hyresrätter, eller tvingas till långa bostadsköer och svarta marknader för befintliga hyresrätter. För att kunna höja hyrorna renoverar hyresvärdar mer än nödvändigt, något som skapar både samhällsekonomisk ineffektivitet och negativa effekter på klimat och miljö. Andrahandshyrorna är betydligt högre än förstahandshyrorna och i Stockholm uppges de vara dubbelt så höga. Hyresregleringen tenderar även driva upp priserna på ägandemarknaderna och intresset ökar för att omvandla hyresrätter till bostadsrätter.

De direkta effekterna på produktiviteten i byggsektorn är svåra att mäta. Att inte alla upplåtelseformer är kopplade till efterfrågan och utbud medför en suboptimering även för producenter. Bergendahl m fl (2015) noterar att när prissystemet inte speglar efterfrågan innebär det att i) hyror inte kan sättas och differentieras utifrån marknadsförhållanden i tvåpartsöverenskommelser med konsumenterna, ii) intäktsosäkerhet tillförs genom förhandlingsmekanismer och genom att avtalade hyror är prövningsbara, iii) minskade möjligheter för en producent att använda intäktssidan som ett instrument att balansera marknads- och kostnadsförändringar och iv) priseskalering och riskbildning på bostadsrättssidan höjer lönsamhetskraven på hyressidan.

De indirekta effekterna på produktiviteten i samhällsekonomin i stort är lättare att identifiera. I första hand handlar det om ett ineffektivt utnyttjande av det befintliga beståndet eftersom lägenheterna inte fördelas efter hyresgästernas betalningsvilja. Konsekvenserna blir låg rörlighet, inlåsningseffekter och lägre ekonomisk tillväxt. Ineffektiviteten på bostadsmarknaden påverkar arbetsmarknaden när pendlingsavstånd ökar och arbetsmarknadsregioner inte utvecklas. Som fördelningspolitiskt verktyg eller sätt att hålla tillbaka segregationen fungerar det nuvarande hyresregleringssystemet dåligt då förstahandskontrakten i städernas populära lägen tenderar att ägas av en hög andel höginkomsttagare.

Åtgärder handlar om att utgå från SOU 2021:50 och fatta beslut om fri hyressättning vid nyproduktion och en utfasning av presumtionshyrorna. För befintliga hyresrätter behöver ett nytt system utredas och utvecklas, med inspiration från andra länder där hyresmarknaden fungerar bättre, t ex Tyskland. Det kan handla om att hyror tillåts omprövas efter ett bestämt antal år, att hyran sätts utifrån lokala förhållanden och/eller följer konsumentprisindex eller andra prisindex. Det behöver utredas vilka övergångsregler som ska finnas när hyresregleringssystemet övergår till ett system som bättre speglar utbud och efterfrågan av hyresrätter. Olika typer av konsumentskydd behöver också utredas så att konsumenten skyddas och förutsättningar finns för skälig hyressättning. Att reformera hyressättningssystemet skulle sannolikt förbättra produktiviteten på en rad marknader, inte bara på bostadsmarknaden.

7. Slutsatser

Produktiviteten i svensk byggsektor har utvecklats svagt under de senaste decennierna och under senare tid har Sverige halkat efter mer framgångsrika länder såsom Nederländerna där arbetskraftens sammansättning och totalfaktorproduktivitet bidragit positivt till utvecklingen. Viktiga åtgärder inkluderar att stärka kompetensen, inte minst byggherrekompetensen, och förbättra arbetsorganisationen. Det handlar även om att använda ny teknik och satsa på standardisering och prefabricering. Det är även viktigt att reformera regelverk och se till att regelverken efterlevs. Vi noterar att förekomsten av den omfattande och mångåriga litteraturen pekar på att det inte verkar finnas någon brist på analyser och kunskap om vilka faktorer som påverkar produktiviteten negativt samt åtgärder som kan förbättra produktiviteten. Problemet ligger snarare i att olika aktörer verkar sakna incitament att implementera de åtgärder som rekommenderas.